团契的类型与权力划分的类型
传统或理性基础上的权威可能会受到某些特殊手段的限制与控制。
这里关心的不是权威本身的局限性，不管那是由传统还是由法律决定的。这一点已经讨论过了（见第三节等处）。这里将要讨论的是一些特殊社会关系和群体的问题，它们具有限制权威的功能。
1.家产制和封建制的统治一般都会受到身份群体之特权的限制。一旦出现了等级式权力划分，这种限制类型便发展到了极致。前面已经讨论了这种情形（九，Ⅳ）
2.官僚制组织可能——实际上也肯定——会受到一些机构的限制，后者同样是根据官僚等级制的自身权威行事的。在充分发展的合法性类型中，这种限制就是固有的，以使行政行动能够严格遵守规则。这些发挥限制作用的机构具有以下主要功能：
（a）监督规则的遵守情况，如有必要则进行调查；
（b）垄断规则的创立，而这些规则会完全作用于官员的行动，或者至少明确了他们独立权威的限度；
（c）至关重要的是垄断行政功能所必需的手段的授予权。
这些限制方式将在下文（十六）作专门讨论。
3.任何类型的权威都有可能因为团契原则而丧失其独断性质。不过，其表现方式可能多种多样，意义也各不相同。以下是主要类型：
（a）与独断掌权者并存的可能还有其他独断性权威，后者凭借传统或立法所处的地位能够推迟或否决前者的法令。此即“否决式团契”（Kassationskollegialität）。
最重要的古代范例是［罗马的］护民官及其本源［斯巴达的］ephor[27]，中世纪的意大利人民领袖，以及1918年11月9日以后直到再次恢复正常行政这段时期的［德国革命］“工人与士兵委员会”，它的代表（Vertrauensmänner）有权“会签”官方法令。
（b）第二种类型则是与此完全相反的安排：只有在经过事前的咨询和表决之后，一个并非独断的权威的法令才能得到实施。就是说，实施这些法令要遵循这样的规则：必须有众多个人的合作才能使法令生效——“功能性团契”。这种合作可能会遵循（1）一致同意的原则或者（2）多数决定的原则。
（c）与类型（a）密切相关的实际结果是，为了削弱独断权力而出现了多个独断官员，他们全都握有同等的权威，且没有功能的规定性。如果在同一功能的问题上发生冲突，那就要么诉诸一些机械手段，比如抽签、轮换或者神谕；要么由某种监控机构（2a）进行干预。实际上，团契机构的每一个成员都倾向于拥有对其他成员的否决权。（最重要的范例是古罗马司法行政官——执政官与行政司法官——的团契。）
（d）与类型（b）密切相关的一个类型是，尽管那里存在着一个实际上独断的同侪之首（primus inter pares），但他通常只有在与形式上平等的成员进行协商之后才能发号施令，在重大问题上的分歧可能会由于其他成员退出协商而导致团契机构的瓦解，从而危及独断式首领自身的地位。这可以叫做“有一个杰出首脑的功能性团契”。
最重要的范例是英国首相与他的内阁相比所处的地位。众所周知，这个组织在其历史进程中已经发生了很大变化。不过以上所述完全符合内阁统治时期的绝大多数实际情况。
顾问制团契机构未必就意味着会削弱独断式首领的权力，但很有可能在理性化的方向上缓和权威的行使。不过也有可能，这种机构实际上会占了首领的上风。特别是，如果它们代表着一些由来已久的身份群体，情况就更其如此。以下是若干比较重要的类型：
（e）比较接近于（d）项所说的情况，即一个形式上仅仅具有顾问功能的机构依附于一个独断式首领。即使首领并没有受到形式上的约束一定要按照他们的意见行事、而只是听取他们的意见，但是假如他的政策遭到失败，就会被归咎于无视这种顾问意见。
最重要的范例是作为司法行政官顾问团的罗马元老院。由此则发展到了元老院主要通过财政控制而对司法行政官进行实际支配。早期的元老院可能仅仅是个顾问机构，但是由于对财政的实际控制，更多的是由于元老院和形式上经选举产生的司法行政官属于同一个身份群体，于是便逐渐形成了这样的局面：司法行政官事实上要服从元老院的意志。传统上就并不包含形式义务的“如果你不介意”（“Si eis placeret”）这一说法，终于变成了类似于下达命令时的说法：“请听好”。
（f）由担负规定性功能的个人构成的团契机构，可以看作一个略有不同的类型。在这种情况下，会指定胜任某个领域事务的个别技术专家或者该领域不同方面的专家准备并提交动议，但要经过作为整体的机构进行表决之后才能作出决定。
以往的大多数国务委员会以及类似机构，多少都很接近于这个类型，在发展出内阁制政府之前的英国枢密院尤其如此。尽管有时它们的权力非常之大，但从未成功地剥夺过君主的权力。相反，在某些情况下，君主会试图确保国务委员会对他的支持，以使他摆脱由政党领袖们构成的内阁的控制。英国的君主们就曾做过这样的尝试，但没有成功。用这个类型说明由专业化官员构成的部长制或内阁制也是大体正确的，而任命这些官员并得到他们支持的则是世袭君主或者美国式的民选总统。
（g）其成员有着具体功能的团契机构可能是个纯粹的顾问机构。在这种情况下，比如（e）项的情形，首领就很容易根据自己的自由裁量而接受或拒绝他们的建议。
惟一的不同是功能的极端专门化。腓特烈·威廉一世治下［1713—1740］的普鲁士组织差不多就是这种情况，而且始终有利于巩固首领的权力。
（h）与理性的专门化团契截然相反的则是由“长老”们组成的传统式团契机构。他们的团契功能主要是为了保证得到实施的法律是真正合乎传统的法律。有时这种机构也会拥有否决权，以此作为一种维护真正的传统和反对非传统立法的手段。（范例：古代的许多情况下存在的长老会［gerousia］；雅典的阿雷奥帕古斯[28]和罗马的元老院就拥有否决权，不过后者主要属于下面的类型（l）。）
（i）削弱支配的途径之一就是通过对最高权威运用团契原则，无论该权威的至高无上是形式上的还是实质上的。这个类型的若干变异可见于（d）到（g）项的情形。这种机构的个体成员的权力可能是轮值，也可能是在永久性基础上进行分配。只要还有一种形式上的需要，即正当行为需要全体成员的参与，它就仍是团契机构。
最重要的范例之一是瑞士的联邦委员会，其成员并无明确界定的专门功能，且在一定程度上采用了轮值原则。另一个范例则是俄国、匈牙利以及曾在短期内存在于德国的“人民委员会”这一革命化的机构。过去威尼斯的“十一人委员会”以及［意大利其他城邦］的“长老”公会之类的机构，都属于这个范畴。
家产制或封建制组织的众多团契情况，则属于以下范畴之一：
1）等级式权力划分（“等级团契”）。
2）家产制官员的团契组织，由首领加以组织，以平衡有组织的特权群体的权力。这往往就是上文（f）项下讨论的国务委员会的地位。
3）顾问机构，或者有时拥有执行权的机构，由首领掌管，或者首领出席他们的会议、至少接受他们提交的报告。这种机构通常都是由技术专家或具有崇高社会声望的人组成，或者两者兼备。由于政府的功能涉及与日俱增的专业性考虑，首领可以指望通过咨询这种机构获得足以超出半吊子水平的信息，以使明智的个人决策成为可能［上文（g）项的情况］。
在第三个类型的情况下，首领自然会关注那些多样化的甚至对立的意见，不管这种多样化是源于技术观点还是利益考虑。因为，他会希望获得尽可能广泛的信息，同时又想处在这样一种地位上：让对立的利益集团相互掣肘。(https://www.daowen.com)
第二个类型则相反，首领往往会关注意见与态度的统一，尽管并非始终如此。这在所谓立宪国家和其他能够有效实现三权分立的国家中，乃是政府各部或内阁达成“团结一致”的主要源泉。立宪国家中代表着被占用利益的团契机构自然会重视意见的统一和团结一致，但这往往难以如愿，因为任何借助社会特权而实现的占用，都会制造出相互冲突的利益集团。
各等级的盟会以及封臣盟会可以用来说明第一个类型，它们从一开始就不仅在欧洲、而且在别处——比如中国——都是很常见的。形成于现代君主制初期阶段、主要由法律和财政专家构成的行政机构，大半都是团契机构，它们足以用来说明第二个类型。现代君主国的国务委员会可以用来说明第三个类型，它在世界各地也是很常见的。直到18世纪，英国内阁中仍有一名大主教的席位，人们对此并不陌生。这些机构的典型之处在于，它们都是由Räte von Haus aus〔16〕这样的显贵构成的，而且是名门望族与专业化官员组合而成。
（k）[29]凡是存在身份群体利益冲突的地方，首领都可以通过与各群体的讨价还价和斗争而获利。由相互冲突的利益集团授权的代表所构成的那些组织，至少会在表面上形成一些团契机构，不管它们的基础是理想主义的事业，是权力还是经济优势。而在这种机构的内部，大概就会出现一个经由妥协而调整利益冲突的过程。（与官职和议会的团契相反，这是“妥协取向的团契”。）
只要存在着等级式权力划分，即只有通过特权群体之间的妥协才能做出决定，那就会出现这种类型的雏形。如果团契机构授权的成员是根据永久性身份或阶级地位，或者根据他们所代表的特定利益而当选的，这时就会发展出具有更高理性程度的团契机构形式。只要其性质没有发生根本变化，这种团契机构的行动就不可能产生于通常意义上的“表决”，而是妥协的结果，这种妥协要么是各利益集团之间的妥协，要么是首领根据具体情况迫使各群体做出的让步。
等级制国家（Ständestaat）的独特结构将在下面给予更详尽的讨论（第十三章）。以上所述适用于因团契机构的分立——它们代表着不同的社会群体——而出现的形势。因此，在英国，上院和下院分离的同时，教会也完全不再参加议会，而是有了单独的“教牧人员代表和主教会议”。在法国则有了贵族、僧侣和第三等级（tiers ettat）的分野，德国则出现了各种更加复杂的分化。这些分化使得人们必须通过妥协——先是在一个等级内部、继而在各等级之间达成妥协——才能形成决定。然后这些决定一般都是作为建议提交给国王，而国王却未必接受其束缚。如今大行其道的则是职业群体代表论。这种倡议的鼓吹者大都未能看到，即使在这些条件下，惟一合理的手段也仍然是妥协，而不是多数决定（见下文，二十二）。如果说自由的工人委员会也是这样的机构，那么它们在解决问题时大概也要指望不同群体的相对经济权力，而不是依靠多数的投票。
（1）一个相关的情况是“表决式团契”，这样的团契机构是通过表决进行决策的，它们产生于过去的自主和自治群体以及在决策过程中的发言权，而这种权利曾一直被组合性群体（“融合式团契”）的领袖或代表们占用着。
这样的范例可见于古代城邦统治团体中的宗族[30]、胞族[31]和氏族的代表，中世纪市政长官（consules）时期的氏族，行会的商团（mercadanza），工会联盟执行委员会中的同业公会（Fachräte）代表，联邦制国家的联邦委员会或参议院，以及联合政府中对内阁职位的分配。最后这种情况在瑞士尤为显著，那里的内阁职位是根据各政党的得票数按比例分配的。
（m）一个更加特殊的情况则是当选议会机构的“表决式团契”，因此这需要专门论述。它的构成要依赖于两个基础之一。或者是建立在领导权基础上，这时会有特定的成员构成各领袖的追随者，或者是由团契党派群体组成，他们并不从属于某个特定的领袖，此即无领袖议会（führerloser Parlamentarismus）。要想理解这一点，则必须讨论政党结构（见下文，十八）。
除了独断类型的“表决式团契”情形以外，团契几乎不可避免地会阻滞准确、明晰——至关重要的是——迅速的决策。它的某些无理性形式还会成为技术专家们的路障，不过君主们往往会发现，在引入专业化官员时，这种结果并非完全不受欢迎。由于迅速决策和行动越来越成为必需，这种团契类型的重要性也就日渐衰落了。
一般来说，凡是团契机构拥有行政权力的地方，其领导成员的职位就会逐渐变成实质上、甚至形式上也至高无上的职位，比如教会的主教和教皇以及内阁首相的职位就是如此。任何在实际行政功能中恢复团契原则的愿望，通常都是出于要削弱执政者权力的愿望，而后者又是出于对独断式领导权的猜忌，这种心态更多地不是来自服从权威的人们——他们更有可能需要一位“领袖”，而是来自行政班子成员。不仅——甚或主要是——负面特权群体如此，即使享有正面特权的群体也是如此。团契根本就不是特指的“民主”。只要特权群体在保护自己的特权以防受到被排除在外者的侵犯，他们就总是会力阻独断式权力的崛起。实际上，他们是不得已而为之，因为这种独断式权力正是基于无特权者的支持。所以，他们始终倾向于在特权群体内部实行严格的平等，同时又倾向于建立并维护团契机构，以此来监督甚至接管权力。
范例：斯巴达，威尼斯，格拉古兄弟时期之前以及苏拉时期的罗马元老院，18世纪时一再重复这一过程的英格兰，伯尔尼和瑞士的其他各州，设有团契执政官的中世纪贵族城镇，由商人行会而不是由同业公会工人组成的商团——后者很容易就会成为贵族（nobili）和执政团（signori）的掳获物。
团契喜欢更加彻底地评价行政决策。除了上面谈到的那些考虑之外，凡是并不看重准确、迅速决策的地方，人们都会倾向于恢复团契，甚至今天也仍然如此。而且，它为个人责任划出了界线，这一点实际上在大型机构中几乎完全不复存在，尽管在独断式组织中毫无疑问有着完全明确的责任。出于充分的技术原因，需要迅速而一以贯之加以解决的大规模任务一般都会由独断式“独裁者”一手控制，所有的责任都会集中在他那里。
大国的对内对外政策要想在团契基础上得到坚定而一以贯之的执行，这是根本不可能的。谋求实现工业国有化目标的无产阶级专政，需要的就是一个得到群众服从的个人“独裁者”。“群众”本身对此未必会抱有敌视态度，但在议会、党派或者大同小异的“苏维埃”中掌握着权力的人们却不可能容忍这样一个独裁者。这种类型仅仅出现于俄国，是借助于军事力量并得到了农民利益集团的支持，而后者的共同愿望就是保护他们新近获得的土地控制权。
最后可以谈谈几个要点了，部分是对上述内容的概括，部分是新的补充。从历史的观点来看，团契具有两个主要的意义：
a）它意味着由多人担任同一个官职，或者若干其权限直接竞争的任职者可以相互行使否决权。这主要是从技术上划分权力以便最大限度地贬抑权威。这种团契类型的最突出范例是罗马的司法行政官。他们最重要的意义就在于这一事实：任何公务行为都有可能遭到一个拥有同等权威的司法行政官的否决，因而大大限制了任一司法行政官的权力。不过司法行政官仍然是一个单独的官职，只是增加了几个拥有同等权力的任职者。
b）第二个主要意义是它意味着共同决策。在这种情况下，只有按照全体一致或多数决定的原则、由多人合作产生的行政行为才是具有正当性的行政行为。这主要是现代的团契类型，尽管在古代也并不罕见。它可能意味着1）政府领导层、2）行政机构、3）顾问机构的团契。
1）最高权威的团契可能是出于以下诸种考虑：
（a）它的基础可能在于这一事实：这种统治权威（Herrschaftsver-band）产生于过去那些自主群体的Vergemeinschaftung（共同体关系）或Vergesellschaftung（联合体关系），并且其中的每个群体都会要求分享权力。古代城邦的“聚合”（synoikism）就是如此，他们的委员会是在氏族、胞族和宗族的基础上组织起来的。另外还有中世纪的城镇（它们有一个代表名门望族的市政委员会）、中世纪的行会同盟、由“长老”或行会代表组成委员会的商团，都是如此。在现代联邦制国家代表各州的机构中，以及由各党派联合组成的团契政府结构（这再次表明了瑞士那种比例代表制与日俱增的重要性）中，也都能看到这种情形。这种情况下的团契便成了身份或区域群体代表制的一种特例。
（b）其次，可能是由于领袖的缺位。而缺位的原因可能是领导权竞争者之间的相互嫉妒，或者是企图最大限度地削弱任何个人的权威。由于这些因素的综合作用，绝大多数革命中都曾出现过团契机构，其形式不一而足，包括革命军队的军官委员会甚或士兵委员会、公安委员会、人民委员会等等。和平时期领袖缺位的原因大半都是出于这一悠久的动机：厌恶单独的“强人”。这成了建立团契机构的基础。瑞士以及1919年的巴登新宪法就是范例。（在后一种情况下，是社会主义者们最强烈地表达了这种厌恶，由于害怕出现一个“当选君主”，他们牺牲了严格的行政统一性，而这种行政统一性乃是成功实现国有化必不可少的条件。在这方面最具决定性影响的是工会、地方共同体、各政党总部中党务官员的态度，他们无不对领袖的权力满腹狐疑。）
（c）第三个基础是身份群体的独立的社会地位，他们本来就能够轻易谋得并垄断权力地位。这种情况下的团契是贵族统治的产物。任何社会特权阶层都会害怕那种到群众的狂热中寻求支持的领袖类型，一如没有领袖的民主害怕“民众领袖”一样。罗马的元老院统治、通过封闭的委员会进行统治的各种尝试、威尼斯以及其他类似地方的宪法，都属于这一范畴。
（d）第四个基础在于君主们试图抵制具有技术素养的官僚阶层对其日甚一日的剥夺。在现代西方国家，首先就是以建立团契机构的方式把现代行政组织引入最高层的。类似的现象也发生在东方的家产制国家，比如中国、波斯、哈里发帝国、奥斯曼帝国，它们全都曾是欧洲的楷模。一个君主不仅会害怕那些特殊人物的权力，而且首先会希望在一个团契机构的表决与反表决过程中亲自把握平衡。此外，由于他很可能会越来越变得像个半吊子，他也希望能够更好地了解行政细节，而不是退位以使个别官员得益。（一般来说，最高机构的功能兼有顾问和行政两方面的成分。只有在财政领域，君主的权力才直接受到了职业官员的削弱，因为那里的任意性曾经产生过特别无理性的后果，例如马克西米连皇帝[32]改革时期（1495—97）。这种情况下就会出现一些强有力的因素迫使君主做出让步。）
（e）另一个基础是需要协调不同技术专家以及各怀歧见的利益集团的观点，通过共同协商以使妥协成为可能，不管其中涉及的是物质利益还是人事安排。在有关市政事务的组织中尤其如此，因为它要面对高度技术性的、需要从地方角度加以斟酌的问题，同时又要高度依赖于在物质利益方面的妥协。至少，只要大众还能容忍特权阶层因拥有财产和受过教育而实行的控制，情况就会确实如此。从技术角度来看，政府各部门间的团契也是建立在类似的基础上。然而，在俄国，政府各部却难以达成有效的团结一致，德意志帝国的情况也好不到哪里去。结果就是不同机构间的激烈冲突。
（a）、（c）、（d）项的基础纯粹是在历史上形成的。现代世界的官僚制权威，无论它是在国家那样的大规模联合体还是在大型城市中得到发展的，都会削弱团契的有效控制作用。团契不可避免地会阻滞迅速的决策、政策的连续性、明确的个人责任、以及维护群体内部纪律的同时对局外人冷酷无情。因此，由于这些以及其他某些经济和技术原因，在所有卷入世界政治的大国中，仍然保留下来的团契都在遭到削弱，因而有利于把政治领袖——比如首相——置于突出地位。附带说一下，类似的过程业已出现在几乎所有大型的家产制组织中，特别是那些实行严格的苏丹制的组织。情况一再表明，除了君主以外，如果没有一个宠臣政权可供替代的话，它们往往还需要另外一个领导人，比如大维齐[33]。一个人必须承担责任，但从法律观点来说，责任不可能由君主本人承担。
2）在上级权威的指导下被用于机构行为的团契，其主要目的是为了促进客观和廉正，并为此而限制个人的权力。出于同样的原因，最高权威也几乎到处都在给独断性政治组织的技术优越性让路。普鲁士地方“政府”［Regierungen］的命运就是这一过程的例证。
3）在纯粹的顾问机构中则一直存在着团契，而且恐怕会始终存在下去。它在历史上发挥了十分重要的作用，而在这样的权力结构下——为了实用性目的而向执政官或君主提供的“咨询”具有约束力时，情况更其如此。目前的讨论还不需要做出进一步的分析。
这里讨论的团契类型始终指的是行使权威时的团契。因此，所涉及的团契机构或者是行政机构，或者是（通过顾问）直接影响行政机构的机构。至于代表身份群体的盟会以及议会机构大会的表现，容在下文讨论。［见本章，x］
从历史的角度来看，正是由于团契，“行政机构”的概念才首次得到了充分发展。这是因为，团契始终意味着成员的公职与他的私人事务相分离、公务班子与私人班子相分离、最后还有行政手段与私人财产相分离。因此，西方世界的现代行政史开始于由技术专家构成的团契机构的发展，这决非偶然。团契行政也是任何家产制、封建制或者其他传统政治结构类型的永久性组织的开端。但只有官员的团契才能逐渐剥夺已经成为“半吊子”的西方君主的权力，因为他们能够做到团结一致。如果官员只是一些单个的被任命人，那么个人服从的义务就会使他们更加难以持之以恒地对抗君主的无理性决策。在向技术官僚统治的过渡显然已经不可避免的时候，君主通常都会试图以国务委员会的形式扩展顾问式团契机构的制度，尽管他自己缺乏技术能力，但会挑动各团契机构的内部纷争使之相互掣肘，以期保持自身的主宰者地位。只有在理性的技术官僚最终不可逆转地能够发挥决定性作用时，特别是与议会相比，人们才会感到最高团契机构需要通过一个首相达成独断管理下的团结一致。这样一来，独断制、因而还有官僚制在行政组织中的节节胜利，也就成了大势所趋。
1.在现代行政的早期发展阶段，团契的重要意义尤为显著地体现在马克西米连皇帝为应付土耳其人入侵这一紧急事态而创立的财政机构同这位皇帝持续进行的斗争中，因为他经常喜欢心血来潮地随意越过主管官员发布命令和抵押担保贷款。君主的权力正是在财政领域开始遭到了剥夺，因为这是他缺乏技术能力的第一个领域。这项发展首先出现在采用了有组织的商业会计制度的意大利各城邦，然后波及到勃艮第和法兰西王国、日耳曼各地方邦，西西里的诺曼邦和英格兰则是独立出现了这项发展。在近东扮演了类似角色的是Divan[34]，一如中国的衙门和日本的幕府。然而，在这些情况下并不存在现成的、具有理性素养的技术官员群体，而是要诉诸“老练”官员的经验知识，因而没有产生理性的官僚制。罗马的元老院也是发挥了大体上类似的作用。
2.在促进私家与公家领域相分离方面，团契的作用类似于大型自发性贸易公司在促进家族与营利性经营相分离以及私产与资本相分离方面所发挥的作用。