完善和加强饮用水资源法律保障的建议
国际上，饮用水资源的保护经历了从单一利用到全方位保护、从保护河流到保护整个水系的发展过程，从创设相对简单和直接的防止重大跨界污染的义务发展到建立广泛的保护共享资源的法律制度。
从我国现行法律来看，我国基本上已经形成了完整的水法体系，结合水资源的多元价值特点，笔者认为在以下几方面还有待进一步改善和加强。
（一）进一步完善立法
现行立法对保护水资源的责任制仍缺乏法律依据，例如，经常提到的水污染行政首长负责制，没有确定追究机关和具体责任后果，更缺乏追究程序。此外，有些方面仍然规定得比较概括，缺乏可操作性。保护水资源是一项跨区域、跨部门的综合型工作，涉及社会经济生活的各个方面，需要有统一的领导体系，高效灵活的体制，全社会的共同配合。具体到对饮用水资源的法律保护方面，应当具有完善的立法、统一的规划、高效的行政管理体制及其严格的执法监督，以及加强宣传教育，提高公民对饮用水资源保护的法律意识。特别是在对饮用水资源保护方面，不论是地方立法、水源地规划，行政管理执法管理体制的构建，还是法律保护的宣传教育，必须针对地方饮用水资源的状况和特点，结合地方社会经济发展具体情况，立足于可持续发展的战略高度作出选择。根据地质、地貌及矿泉水实际开采的基本情况，颁布专门的开发保护条例，对天然泉水资源进行保护。针对饮用水资源保护方面存在的突出问题，尽快完善相关的饮用水资源保护法规和规章，以有效地遏制住水污染势头、水土流失和对饮用水资源的破坏，保证有限的饮用水资源的可持续利用。修改水污染防治法，强调与水法的衔接与协调，充分发挥相关部门和公众的作用，加强污染物总量控制和面源污染防治工作。全面推进节水型社会建设，将社会需水量控制在水资源可利用量的限度内，同时防止用水浪费，降低供水投资，减少污水排放，提高用水效率和效益。尽快整合有关制度，水质水量统筹考虑，工程措施与非工程措施并重，进一步规范和严格饮用水水源保护区的划定和管理，重视水源安全的应急处置，明确资金渠道，确立补偿机制，推进公众参与，加大对违法行为的处罚力度，提升违法成本。对饮用水资源安全进行全过程监控，真正做到依法保障饮用水安全。以人为本构建和谐社会，以水资源的可持续利用支持经济社会可持续发展。
（二）尽快扭转多头管理的体制
从水资源的自然属性和优化配置、高效利用的客观需要出发，要进一步加快水务一体化进程，将建设部门指导城市供水、节水职能和对污水处理厂的行业管理职能移交给水利水务部门，由其对水源、供水、节水、排水、治污和回用等进行一体化管理。水利水务部门应当统筹考虑水资源的配置和管理、水源工程的建设、饮用水水源的保护以及对供水企业的水质管理和行业指导等，并牵头组建统一的饮用水水质监测网络和组织信息发布工作，在饮用水水源保障问题上起到主导作用。
另外，卫生、环保部门应当配合水利水务部门做好饮用水水源保障工作，卫生部门工作职责应当界定在集中式供水单位的管网和出厂水以及相关产品、人员的卫生监管上，而环保部门则主要负责工业污染源的监控，同时会同农业部门做好面源污染防治工作。
（三）加强对饮用水资源法律的执法力度
法的生命在于执行，完善的立法要真正发挥作用，离不开执法活动。当前，我国饮用水资源法律执法领域存在多方面的现实障碍，主要表现为：执法思想观念淡薄，立法的模式和指导思想不能完全适应执法的现实要求；执法部门的执法权限不足，执法手段落后；执法过程的民主性和透明度不够；执法部门统一监督管理与分部门监督管理的机制未真正建立起来。这就要求我们不断探索以实现政府执法方式的变革。基于现代行政精神，政府执法方式应体现以下特征：（1）开放性，即政府执法公开化程度要不断增强，执法应由封闭走向开放；（2）互动性，即增强行政执行的社会参与性，积极推动行政民主化的进程；（3）统一性，即执法权力应实现由分散行使到集中行使的转变；（4）柔和性，即淡化政府执法权力色彩，以行政指导、行政协同等新的方式实施政府执法，实现由强制性-弱强制性-说服性的转变；（5）司法化，即构建“行政-司法”结构，引进司法最终保障制度；（6）人性化，即注重政府执法过程的文明化。例如在水污染方面，鉴于当前水污染的严峻形势，环保部门和水资源管理部门面临的任务是十分艰巨的，国家环保总局将确保人民喝上干净的水作为目前我国环保工作的首要任务。要完成这一首要任务，就要严格执行水污染防治法，严厉打击污染水环境、破坏水环境的违法行为。
（四）确立完善的流域管理制度
流域管理制度在国际饮用水资源法律制度中已经得以贯彻，作为有效且先进的制度，我国近年的水资源立法也对该制度作出明确规定。但总的来说，法律规定得都过于笼统，缺乏可操作性。新水法关于流域管理的规定存在许多流弊，导致其法律作用十分有限，无法发挥流域机构应有的功能，甚至在某些方面形同虚设。在机构设置上，现在的流域机构是国务院水行政主管部门的派出机构，属产业单位，不具有完全独立的水资源管理权，根据水法第十七条规定，它无权参与国家确定的重要江河、湖泊的水资源宏观管理。修改后的水污染防治法仍把流域机构的职责限定于“水质监测”“水污染防治报告”和“协调监督”，把水质和水量人为分开管理，令严重的水污染得不到有效遏制。尽管新水法明确规定“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制”，许多职能都是由流域管理机构和地方水行政主管部门共同承担，每一项具体的管理事务，流域机构与地方水行政主管部门的管理权限如何划分，结合的“点”何在，都值得进一步的探讨。由于长期以来形成的“条块分割、各自为政、多头管理、互不协调”的局面，导致一些区域饮用水资源管理者过分注重区域利益，忽视全流域的利益，流域管理的理念尚未真正被接受。地方保护主义对经济利益的单一追求更妨碍了法律的实施，有法不依的局面也给流域管理的实现造成了难度。确立完善的流域管理制度，对于国内淡水资源管理具有极为重要的意义。
（五）加强水源地保护和水污染防治
目前，饮用水资源保护方面主要措施是建立饮用水水源保护区制度。水污染防治法及水污染防治法实施细则规定：在生活饮用水地表水源一级保护区内，禁止向水体排放污水，禁止从事旅游、游泳和其他可能污染生活饮用水水体的活动，禁止新建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目，已设置的排污口，限期拆除或者限期治理；在生活饮用水地表水源二级保护区内，禁止新建、扩建向水体排放污染物的建设项目，改建项目必须削减污染物排放量并禁止超标排放污染物，禁止设立装卸垃圾、油类及其他有毒有害物品的码头。要按照统筹规划、综合治理、突出重点、分步实施、创新机制、强化监管的原则，科学规划水源保护区，建设水源地隔离防护设施，实施污染源综合治理和生态修复工程，保障水质安全。（1）根据饮用水水源的位置不同，将生活饮用水地表水源保护区分二级，即一级保护区和其他等级保护区。在生活饮用水地表水源取水口划定一定的水域和陆域为一级保护区；在生活饮用水地表水源一级保护区外，划定一定的水域和陆域为其他等级保护区。（2）生活饮用水地表水源保护区由省级以上人民政府依法制定。饮用水水源关系人民的生命健康，加之跨界的饮用水水源的使用容易引起纠纷，因此生活饮用水地表水源一级保护区的划定，由有关省、自治区、直辖市人民政府协商划定；协商不成，则由国务院批准划定。其他生活饮用水地表水源保护区的划定，由省、自治区、直辖市人民政府批准划定。（3）在生活饮用水地表水源一级保护区内，禁止排入污水；禁止从事旅游、游泳和其他可能污染生活饮用水水体的活动；禁止新建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目；已设置排污口的，由县级以上人民政府按照国务院规定的权限责令拆除或者限期治理。在其他等级保护区内，禁止新建、扩建向水体排放污染物的建设项目，改建的项目必须削减污染物排放量；禁止超过国家规定或者地方规定的污染物排放标准排放污染物；禁止设立装卸垃圾、油类及其他有毒有害物品的码头。（4）在节约用水的前提下，合理调配水源。科学改造和扩建现有水源地，科学规划新建水源地工程，提高供水能力。（5）加快城市供水设施改造和建设。改进净水工艺，改造供水管网设施，统筹安排新增供水工程。（6）建立健全从水源地到供水末端全过程的饮用水安全监测体系，制订和完善应急供水预案。落实供水监测检测值班制度。扩大监测范围，增加重点监测断面和监测频次，建立定期会商机制。强化水厂处理措施，改善安全供水条件，防患于未然。（7）加大投入力度，理顺价格机制，完善饮用水安全法律法规和评价标准体系。（8）落实责任。地方各级政府要把这项工作摆到重要位置，要对供水保障全面负责。要加强组织领导，统一协调指挥。将供水保障的目标、任务和责任落实到基层，落实到单位和个人。各部门要密切配合，形成信息共享、沟通顺畅、运转高效的饮用水安全保障工作机制。
（六）建立公众参与和监督机制
水资源的开发、利用、保护、管理涉及社会中每一位成员的利益，与他们的生存和发展息息相关。环保事业是千千万万人的事业，环保法制建设需要每一位社会成员的自觉努力。因此，公众应该有权利通过一定途径了解水资源的相关信息。同时，在政府作出一定决策时，公众也应该通过一定机制参与决策，表达他们的意见和建议。另外，对于执法情况，公众应当能够通过一定的途径予以监督。事实上，在我国，公民、企事业单位大多被看作义务主体，这就不利于维护他们的合法权益，更不利于对国家的行为予以监督。因此，我们要不断推进公民的陈述权、申辩权、听证权、知情权等程序权利体系的健全和完善，建立环境信息公开制度、听证制度、公众监督制度等。
总之，加强饮用水资源法律保障非常重要和刻不容缓。在有关法律、法规没有健全和完善之前，应当要求各地限期完成饮用水资源利用保护规划，根据实际情况科学管理和保护地下水资源。充分利用地下水资源具有的独特优势，科学合理地开发利用，更好地促进地方经济的健康发展。