新民主主义执政制度的初步形成（1937年9月—1941年5月）
陕甘宁边区政府成立后，各敌后抗日根据地也先后成立抗日民主政权，各项建设初现新的局面。在华北地区，太原失陷后，八路军一一五师、一二九师、一二〇师先后进入五台山、太行山、管涔山等地，开辟了晋察冀、晋冀豫、冀鲁豫、晋西北等抗日民主根据地，建立和筹建各级抗日民主政权，其中晋察冀边区被中共中央誉为“敌后模范的抗日根据地及统一战线的模范区”。在华中地区，新四军于1938年至1940年先后建立了苏北、苏中、苏南、淮北、淮南、浙东、皖中、鄂豫皖等抗日民主根据地，在大江南北建立了不同类型的抗日民主政权。在华南地区，1938年10月，日军在广东大亚湾登陆，国民党军队撤退，共产党领导人民成立了惠宝人民抗日游击队（后改为东江人民抗日游击纵队），开展游击战争，建立东江抗日民主根据地。其间，山东地方党组织于1939年与进入山东的八路军一一五师共同创立以泰山、沂蒙山区为中心的山东抗日民主根据地。
在陕甘宁边区，边区参议会一届一次会议召开前后，在民主选举的基础上，成立了边区各级议会和民主政府。边区政权分边区、县、乡三级，由议会、政府和法院组成。但是，边区一度出现“双重政权”的状况，即在边区，有的县一方面有抗日民主政府，另一方面也有国民政府陕甘宁三省委派的县、联保等的地方政府。在摩擦与反摩擦的斗争中，边区政府对这种状况实行“边区化”，使边区政制和政令上得到完全的统一。
然而，抗日战争相持阶段到来后，国民党顽固派却对边区和根据地屡屡发动军事摩擦，“妥协空气，反共声浪，忽又甚嚣尘上，又把全国人民打入闷葫芦里了。”“中国向何处去，又成为问题了。”[17]1940年1月，毛泽东在陕甘宁边区文化协会第一次代表大会上做了题为《新民主主义的政治与新民主主义的文化》的长篇演讲，毛泽东开宗明义提出“中国向何处去”的问题，明确回答“我们要建立一个新中国”[18]。中国共产党成立以来，“不但为中国的政治革命和经济革命而奋斗，而且为中国的文化革命而奋斗；一切这些的目的，在于建设一个中华民族的新社会和新国家。”[19] “这个新社会和新国家中，不但有新政治、新经济，而且有新文化。这就是说，我们不但要把一个政治上受压迫、经济上受剥削的中国，变为一个政治上自由和经济上繁荣的中国，而且要把一个被旧文化统治因而愚昧落后的中国，变为一个被新文化统治因而文明先进的中国。”[20]进而毛泽东对新民主主义共和国的国体、政体、性质、形式、组织原则以及政治、经济、文化、对外关系做了全面论述。毛泽东这一独创的、崭新的建国理论，体现了中国共产党在局部执政历史条件下，从中国独特国情出发，建立民族的、富强的、民主的、文明的国家的目标，是马克思主义中国化进程中的伟大理论成果。
在新民主主义共和国理论的指导下，中共中央着力把陕甘宁边区作为局部执政的“试验区”和“示范区”，毛泽东在1940年3月召开的边区党政联席会议上指出：陕甘宁边区的方向就是全国新民主主义的方向，陕甘宁边区是全国的模范。[21]并把实施“三三制”建政原则作为关键的一环。(https://www.daowen.com)
晋察冀边区抗日民主政权建设的经验、延安县中区五乡组建征粮委员会的经验，使中共中央、毛泽东受到启示。在深入总结这些经验的基础上，中共中央、毛泽东对“三三制”的政策做出了一系列总结论述。1940年3月6日，中共中央颁布了《抗日根据地的政权问题》的指示，指出：“在抗日时期，我们所建立的政权的性质，是民族统一战线的。这种政权，是一切赞成抗日又赞成民主的人们的政权，是几个革命阶级联合起来对于汉奸和反动派的民主专政。它是和地主资产阶级的反革命专政区别的，也和土地革命时期的工农民主专政有区别。”“根据抗日民族统一战线政权的原则，在人员分配上，应规定为共产党员占三分之一，非党的左派进步分子占三分之一，不左不右的中间派占三分之一。”这就是“三三制”的建政原则。
1940年3月11日，毛泽东在延安党的高级干部会议上做了题为《目前抗日统一战线中的策略问题》的报告，进一步阐明了“三三制”的建政原则的阶级含义，指出：“在政权的人员分配上，应该是：共产党员占三分之一，他们代表无产阶级和贫农；左派进步分子占三分之一，他们代表小资产阶级；中间分子及其他分子占三分之一，他们代表中等资产阶级和开明绅士。只有汉奸和反共分子才没有资格参加这种政权。”[22]同年7月5日，毛泽东在《团结到底》一文中又指出，“在政权问题上，我们主张统一战线政权，既不赞成别的党派的一党专政，也不主张共产党的一党专政，而主张各党、各派、各界、各军的联合专政，这即是统一战线政权。” “在敌人后方消灭敌伪政权建立抗日政权之时，应该采取我党中央所决定的‘三三制’，不论政府人员中或民意机关中，共产党员只占三分之一，而使其他主张抗日民主的党派和无党派人士占三分之二。无论何人，只要不投降不反共，均可参加政府工作。任何党派，只要是不投降不反共的，应使其在抗日政权下面有存在和活动之权。”[23]在这篇文章里，毛泽东再次强调建立“三三制”政权的三个基本观点：第一，共产党既反对国民党的“一党专政”，也不主张共产党“一党专政”，而是主张各党、各派、各界、各军的“联合专政”。第二，任何个人、任何党派，只要不投降不反共，就允许其有存在和活动的权利。第三，“三三制”政权的人员配置，不仅在民意机关要实行，在政府机关工作人员也要实行。
在建设新民主主义共和国的“试验区”和“示范区”中，中共中央、毛泽东不仅指导边区政府制定新民主主义政治、经济、文化的基本原则，而且根据边区的环境和条件加以具体化，提出进一步建设边区的各项具体政策和施政方针。1940年12月25日，中共中央向党内发布《关于时局与政策的指示》，重申了党在边区和根据地的政权组织政策、劳动政策、土地政策、税收政策、锄奸政策、保护人民权利的政策、经济政策、文化教育政策和军事政策。关于政权组织，必须坚决地执行“三三制”，共产党员在政权机关中只占三分之一，吸引广大的非党人员参加政权。关于土地政策，一方面应该规定地主实行减租减息，方能发动基本农民群众的抗日积极性，但也不要减得太多；一方面要规定农民交租交息，土地所有权和财产所有权仍属于地主。关于税收政策，不论工人农民，均须负担国家赋税，不应该将负担完全放在地主资本家身上。关于锄奸政策，应该坚决地镇压那些坚决的汉奸分子和坚决的反共分子。关于人民权利，应规定一切不反对抗日的地主资本家和工人农民有同等的人权、财权、选举权和言论、集会、结社、思想、信仰的自由权。关于经济政策，积极发展工业农业和商品的流通，吸引愿来的外地资本家到抗日根据地开办实业，奖励民营企业。关于文化教育政策，应以提高和普及人民大众的抗日的知识技能和民族自尊心为中心。关于军事政策，尽量扩大八路军新四军，对于国民党军应继续采取人不犯我我不犯人的政策，尽量地发展交朋友的工作。
1941年，陕甘宁边区在第二次民主选举的基础上，各级先后建立了“三三制”的参议会及政府，党外进步人士担任边区政府副主席、厅长、县长、科长及乡长等各级行政领导共3592人。[24]毛泽东称赞说：在陕甘宁边区“人民普选的参议会与‘三三制’的民主政权，是团结各个阶级共同抗日的最好的政治形式。战后更需要贯彻这种精神，团结各个阶级的人民，共同建设民主共和的新中国”。[25]毛泽东还指出：“陕甘宁边区自从不但在参议会而且在边区政府实行‘三三制’以来，获得各地中间派的广大好评，即国民党对此亦无法挑剔，同时边区内部的阶级关系获得合理调整，一切政令顺利推行，足证认真地彻底地实行‘三三制’，实是团结全国人民解决内部困难的最正确最有效的政策。”[26]经过多年的努力，陕甘宁边区以“三三制”政权建设为核心的新民主主义建设发展到一个新阶段，成为全国最进步的地方。