行政执行制度

执行是政府最本质的活动，也是行政管理活动的中心环节。行政执行就是政府通过一定的手段、措施，来实现其行政职能、决策目标的活动，从根本上决定和影响着政府决策目标能否实现以及实现的程度。延安时期，陕甘宁边区政府和各抗日民主政府一方面实施科层执行制度，从上到下统一指挥，贯彻政令；另一方面创造了颇为有效、独具特色的动员执行模式，动员人民群众执行政府决策，完成政府施政目标。

1.科层执行制度。延安时期，科层执行制度是各抗日民主政府行政执行的重要制度。陕甘宁边区政府和各抗日民主政府组织系统均为纵向科层制结构，即政府从上至下分为边区政府、行政督察专员公署、县政府、区公署、乡（市）政府。这种直线式结构的最大特点就是下级服从上级的领导，上级直接领导下级。命令或指挥以垂直方向进行自上而下的传递，统一指挥，易于控制。这种制度带有明显的强制性，确保了上下级政府之间领导与被领导的关系，确保了政府间政令通畅，决策顺利得到执行，决策目标高效实现。

2.动员执行制度。延安时期，陕甘宁边区政府和各抗日民主政府存在着另一种执行制度或模式，就是依靠群众，通过政治手段和临时组织运作的动员执行制度，这一模式就是政府或相应的组织机构通过舆论宣传、群众运动和政治教育等途径，组织大规模群众运动来执行和实现决策目标的模式。这种动员执行模式旨在使政府的决策和政策得到民众的理解，在执行过程中得到民众的支持，有着坚实的群众基础，以便高效实现决策的目标，提高执行效率。各抗日民主政府动员执行模式内容上讲，涉及政治、经济、军事、社会等方面；从动员执行力度上讲，触及边区社会政治秩序、经济秩序的重新建构，涉及各阶级、阶层的政治权力和经济利益的分配调整，减少了执行的阻力，扩大了执行的基础；从动员执行广度上来讲，使动员参与者包括除汉奸、反共分子以外的一切社会成员，造成声势浩大、轰轰烈烈的民众动员；从动员执行的效果上看，各抗日民主政府民众动员实现了人力、物力、财力、智力最大限度的凝聚和利用，为赢得抗日战争的胜利奠定了群众基础。主要有：

政策宣传动员——政策宣传是民众动员和行政执行的先导，是利用各种宣传形式对即将执行的政策在一定的目标群体和时空内进行广泛的传达教育，为政府政策的执行创造良好氛围和有利条件。延安时期，陕甘宁边区政府和各抗日民主政府的政策宣传规模之浩大、形式之多样、成果之丰富、效果之显著都是近代以来所未有的。以陕甘宁边区为例，从宣传载体上讲，有戏剧、小说、报纸、电影、音乐、美术等；从表现形式上看，有为边区民众喜闻乐见的秧歌剧、板报诗、快板书、信天游、连环画、宣传画、木刻画、漫画等。通过多样化的宣传手段使边区政府的一些政策和决定通过容易接受的方式被边区老百姓所接受，并进而鼓舞和动员老百姓执行边区政府的政策，发展生产，剿匪除奸，为各项政策执行创造良好条件。

民众教育动员——抗日战争是全民族的战争，最基本的力量就是人民群众。只有通过教育才能提高广大民众的民族觉悟和民族意识，增强抗战的知识技能。民众教育就是通过各种教育形式如冬学班、识字组、夜校等形式，对难以进入正规学校学习的广大民众进行的一种教育活动，是各抗日民主政府不断提高民众文化水平、政治觉悟、战时生产和生活能力，为动员工作创造良好的条件的重要活动之一。其基本内容就是给文盲或半文盲以获取知识的工具，使其能运用文字获取知识和了解政府的政策，以便发表思想意见；同时也可以提高群众的政治水平，给予群众以民族意识、抗战技能，动员群众参加救国、生产等实际工作。陕甘宁边区政府为了提高边区人民的文化教育水平，投入人力、物力和财力，开展了群众性的文化扫盲运动。民众教育还把教育与政策宣传、抗战动员、发展生产等结合起来，使边区民众教育迈向更深层次，也使边区群众的政治觉悟和抗战热情得到提高，能够较深理解边区的各项政策和决策，并自觉给予极大的支持。

群众团体动员——延安时期，陕甘宁边区和各抗日根据地先后组织了青年救国会、妇女联合会、总工会、文化界救亡协会、抗敌互济会、农民自卫队、儿童团等，内容涉及政治、经济、文化、军事，会员包括工人、农民、商人、学生等阶层，从边区到乡村形成了一个完整的组织系统，把大多数人都吸收和团结在群众团体之中。在这一系统内，广大人民群众既是被动员的对象，也是动员他人的动员者。这些群众团体一方面代表本团体成员的利益，反映他们的要求，帮助他们解决各种困难和问题，增强自身的凝聚力和吸引力；另一方面可以利用自身优势，在成员中积极宣传贯彻政府的方针政策，踊跃参军参战，积极参政议政，发展经济生产，为抗战做出了重要贡献。

合作社动员——林伯渠在陕甘宁边区参议会二届二次会议上指出：“经过劳动模范和模范工作者，经过变工队和合作社，这就是我们为实现边区建设亦即边区民主政治的新任务新目标，所必须经过的道路和办法。”^[12]各种形式的合作社的建立，其实质上自觉地充当了一条执行政府政策的重要渠道，是实现边区建设任务的一个重要方法。陕甘宁边区合作社有农业劳动互助社、消费合作社、手工业生产合作社、运输合作社、信用合作社、综合性合作社、机关合作社、部队（军人）合作社、学校合作社等，涵盖人民群众生活中的各个方面。据统计，截至1944年上半年，陕甘宁边区共有各类合作社1280个。晋察冀边区政府颁布《晋察冀边区合作社暂行规程》，鼓励号召人民集资兴办各类合作社，用联合起来的力量，调剂军需民用，来解决生产生活必需品。1940年底，晋察冀边区共有各类合作社4120个，社员49.8万余人，股金100多万元。晋冀鲁豫边区太行区村合作社达4166个，社员74万人，资金70900元。