政府体制的调整与改革

1.“三三制”政策与政府改革。抗日战争初期，中国共产党领导下的抗日民主政权尚不完备，不论在政府机关还是在民意机关，共产党员所占的比例过高，党外人士和其他阶层人员几乎没有，显然与中共倡导的抗日民族统一战线政策不相适应，不利于调动和发挥各抗日阶级、阶层、党派和团体的积极性。因此，中共中央借鉴晋察冀边区建立抗日民主政权的经验和延安县中区五乡组建征粮委员会的经验，对各抗日根据地政权建设经验进行了总结，提出和制定了建立“三三制”新型政权的政策。1940年3月，中共中央发出了党内指示，明确指出中国共产党在抗战时期建立政权的性质是统一战线的，是一切赞成抗日又赞成民主的人们的政权，是几个革命阶级联合起来对于汉奸和反动派的民主专政。同时在政权的人员分配上，规定共产党员占三分之一，非党的左派进步分子占三分之一，不左不右的中间派占三分之一。这种政权必须保证共产党员的领导地位，不必有较多的党员人数，但必须保证党员的质量。指示还强调，给党外人士三分之一，是因为他们联系和代表着广大小资产阶级群众。给中间派占三分之一，是因为我们需要争取和团结中等资产阶级、开明绅士。随后毛泽东在《目前抗日统一战线中的策略问题》等文中，对“三三制”政权阶级实质再次做了阐明。应该说“三三制”政策的提出和实施，是中国共产党政权建设思想的大胆创新，是对政府自身建设的改革，对巩固抗日民主政权，加强政府自身建设，发展抗日民族统一战线，团结和凝聚国内各阶级、阶层人民，共同夺取抗战胜利发挥了不可替代的作用。

“三三制”政策在各抗日根据地的贯彻实施，对于各级政府内部人员的阶层结构、工作方式、程序和制度均产生了重要影响。陕甘宁边区政府和各抗日民主政府中党派结构、阶层结构、民族结构发生了重大变化。党派里面有国民党，阶层里面包括了工人、农民、开明绅士、地主、知识分子等，民族里面包括有蒙古族、回族等。陕甘宁边区县长、科长及乡长、乡文书以上的各级行政人员共有3589人，其中2210人不是共产党员；晋察冀边区政府委员会9人中，中共党员3人，国民党员2人，无党派人士4人；晋西北行政公署行政委员会委员中，既有坚持抗日与民主，追随孙中山奔走革命的同盟会会员续范亭，也有造福地方的名绅刘少白、牛荫冠、张隽轩，还有坚持国共合作的山西战地总动员委员会负责人武新宇。这与过去政权内部的人员组成有了明显不同，结构渐趋合理，利于团结和凝聚各阶级、阶层人士共同参与政府管理，共同推进政府各项建设。各敌后抗日民主政府的工作方式实现了转换，由过去的服从服务转变为现在的沟通协商，开启了共产党员与党外人士合作共事的先例。“三三制”政策也使抗日民主政府工作人员的作风实现了转变。过去政府做决策时带有强迫命令的行为，这使得党的主张不能变成广大人民群众的主张，人民群众眼里只有“公家人”，而不是视他们为“自家人”。实行“三三制”政策以后，政府中的共产党员再也不能同过去一样，而是要耐心细致地研究每项政策主张的背景，研究和吸纳别人的意见主张，并考虑如何使别人能够接受自己的政策主张，使政府政策更加容易变成人民群众的主张。(https://www.daowen.com)

2.“精兵简政”政策与政府改革。从1940年开始，由于国民党顽固派的严密封锁，陕甘宁边区和各根据地所辖区域一度变小，财政收入不断下降。同时随着各抗日根据地事业的快速发展，政权系统建设步入正轨，脱离生产的工作人员逐年增多，如陕甘宁边区脱离生产的工作人员从1937年的14000余人增加到1941年的73000余人，再加上近万匹马的草料，使各抗日民主政府财政出现了严重困难。正如毛泽东所说：“我们曾经弄到几乎没有衣穿，没有油吃，没有纸，没有菜，战士没有鞋袜，工作人员在冬天没有被盖。国民党用停发经费和经济封锁来对待我们，企图把我们困死，我们的困难真是大极了。”^[9]为了解决财政困难，各抗日根据地只好以增加人民负担来开辟财源，结果导致人民群众负担加重，怨声四起。1941年11月18日，在陕甘宁边区第二届参议会上，李鼎铭等11位参议员提交了《政府应彻底计划经济，实行精兵简政主义，避免入不敷出的经济紊乱之现象案》，提出了“精兵简政”的问题。毛泽东看到李鼎铭等人的提案后，认为这个提案恰恰是改造我们的机关主义、官僚主义、形式主义的好方法与对症药。毛泽东还为延安《解放日报》撰写了题为《一个极其重要的政策》的社论，批评一些同志没有根据已经变化的形势改变自己的观点，没有意识到精兵简政对于目前政权巩固发展的重要性，强调精兵简政是一个极其重要的政策。此后，精兵简政运动在陕甘宁边区和各根据地逐步展开。

陕甘宁边区和各根据地实施“精兵简政”政策的出发点，在于克服财政经济困难，但经过精兵简政的实践和发展，其实质已经成为抗日民主政府一次行政管理体制的重大改革，实现了政府机构和人员双重精简，既克服了“头重脚轻”的积弊，也实现了简政便民的目的。陕甘宁边区政府各厅、处、院的内部机构裁并了四分之一，直属机关由35个减至22个，税局、所由95个减至65个。陕甘宁边区政府机关合署办公前共469人，合署办公后只有279名。晋绥边区党、政、民机关也实行了简政，至1942年底，全边区28个县的政府机关人员由18037人减为7489人，晋绥军区主力部队由3万余人减至2.5万人。晋察冀边区政府脱产人员由2000余人减至500余人，部队总兵力减少了近40%。晋冀鲁豫边区政府人员由548人缩减到100人，军队由7万多人减至4.5万人。苏中根据地行政公署从169人减至84人，各级党政机关共精简了9200余人。通过实施精兵简政，使各级政府的规章制度渐趋完善，政策和法令得到了完全统一，民主集中制的政体得到了巩固和完善，下级政府得到了加强，工作效能得到了提高，政府机构的运转变得更加灵活。陕甘宁边区政府文书科的缮写员，过去每人每日平均只写539个字，整编后3个人干了过去13个人的工作。陕甘宁边区通讯站过去平均每天只能投递16661件，整编后平均每天投递30078件。实行精兵简政后，也减少了人力物力，节省了政府开支。陕甘宁边区政府1943年节约粮食、被服、办公费、杂支6385万元（边币），草料1540万元（边币），大大缓解了财政的困难。晋绥边区一年内可节约银圆283594元，小米12645.96石（每石130公斤），马料18.2万多公斤，马草45万多公斤。晋冀鲁豫边区下属太行区每月可节约公粮7000石，节约经费60万元。苏中根据地每年节约大米1397万斤。通过简政，既克服了鱼大水小的矛盾，减轻了人民负担，发展了生产，增强了力量，又克服了主观主义、官僚主义，改变了政府工作人员的作风。