行政督察专员制度的体制创新
第一，实行一元化领导。为了适应战争环境和根据地的扩大，建立起一种由党组织作为领导核心，总揽全局、协调各方的组织原则和领导机制，1942年9月1日，中共中央政治局颁布了《关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》（以下简称《决定》），《决定》中明确规定：“党是无产阶级的先锋队和无产阶级组织的最高形式，它应该领导一切其他组织，如军队、政府与民众团体。根据地领导的统一与一元化，应当表现在每一个根据地有一个统一的领导一切的党的委员会（中央局、分局、区党委、地委），因此，确定中央代表机关（中央局、分局）及各级党委（区党委、地委）为各地区的最高领导机关，统一各地区的党政军民工作的领导”。[36] 《决定》发出后，在各根据地都得到了认真的贯彻，并先后建立了党的一元化领导。如中原局向华中各根据地党政军领导机关发出指示：“加强全党团结，贯彻党的领导一元化”，“每一军区，每一分区必须根据中央指示，承认一个比较优秀一点的同志为领导中心，并且把党的领导一元化，从各区党委贯彻到各地委以至各县、各区。”[37] 《决定》发出后，各专署很快就建立起了党委一元化的领导体制。
党的一元化领导有两方面的含义：一是在党内的上下级关系上，要“个人服从组织，下级服从上级，全党服从中央”。二是在同级党政军民各组织的相互关系上，党的组织领导一切。党对同级政权机关的一元化领导，实际上是一种党委集中领导下的党政分工协作关系。党委为同级政权机关制定路线、方针、政策，而政权机关将党的意志转化为实际行动。一般来说，各根据地的专署和专署党委是同时建立的，根据《决定》的精神，专署不但要受上级政府机关的领导，同时还必须受同级党委的领导，党对行政督察专员公署的一元化领导就体现在专署党委制定专署发展的大政方针，并选派优秀的党员干部充实到专署机关，再由专署机关将这些大政方针付诸实施。专署党委成为专署辖区内各项工作的领导核心。党的一元化领导在各专署实施后，使辖区内党政之间、军政之间、党群之间、军民之间更加团结一致，加快了各专署的大发展。陈毅在向中共七大所做的建军报告中说道：“我党我军以党政军民领导一元化来对付敌之总力战，以更大的团结和统一指挥来对付日军、伪军的协力，这就是领导上的比赛，精神上的角力，团结与团结的比赛，结果我党领导的民族团结便击破了敌寇伪军的同床异梦。”[38]这充分说明了一元化领导在当时的历史条件下所发挥的重大作用，也是专署在极其困难的条件下得以迅速发展的一个重要因素。
第二，首长负责制与民主集中制相结合的领导体制。根据国民政府关于专署领导体制的规定，专署设专员一人，其目的在于突出专员之权，提高工作效率，以革除国民党官僚机制效率低下的弊端。1936年10月，行政院第二次颁布的《行政督察专员公署组织暂行条例》，说明设置专员的目的在于“整顿吏治，绥靖地方，增进行政效率”[39]。因而，在专员任职资格上，国民政府也是十分重视的。依据国民政府1936年10月公布的《行政院审查行政督察专员人选暂行办法》，规定年龄30岁以上，任政务官一年以上者（政务官指经中央政治会议议决任命之人员）；现任简任官或任简任官一年以上者（一般指任政务官二年以上的）；任县长三年以上或最高级荐任官四年以上、办事著有成绩者；对国民党有特殊勋劳或致力国民革命十年以上，而有行政经验者；曾任教育部立案之大学教授二年以上、副教授或讲师三年以上，且于地方行政素有研究者。具备上述各项资格之一者，才能担任专署专员。[40]同时颁布的《行政督察专员公署组织暂行条例》规定，专员由“行政院院长或内政部部长提出，呈请国民政府简派”。[41]另一个同时颁布的《行政督察专员资格审查委员会规则》规定，行政督察专员资格审查委员会主任须由内政部长充任，委员由行政院院长就行政院内部高级职员中遴选。[42]这些规定，从形式上显示出国民党在专员选拔、任用条件和程序上是相当苛刻和严格的。但事实上，国民党的专员要么大权独揽，要么不督不察，并未改变其行政效率低下的弊端。这主要是因为国民政府内部派系林立，各派都想在任用官员上插一脚，尽可能安排自己的人，在无法调和各派矛盾的情况下，只能从形式上规定一些苛刻的条件，当然就无法兼顾拟任用官员的内外素质。延安时期的大部分专署既有专员，还在必要时设置有副专员，他们的任命条件也如上面讲到的，有严格的标准，专员和副专员的同时存在有利于群策群力，应付突发事件。专署还设立专员公署政务会议，由专员、政务秘书、各处长组成，专员为当然主席。专署辖区内的重大决策，由专员公署政务会议决定，必要时，须召集驻在该分区之驻军首长及边府各附属机关负责人参加。重大问题，由政务会议讨论决定。发生分歧时，专员有决定权。这是党的民主集中制在专署中的集中体现。
第三，实行上下结合的工作方式。延安时期，中国共产党领导下的各边区专署，在布置与检查工作上，实行上下结合形式。所谓上，就是指专员公署召集县、区长联席会议，这种会议议决事项，须随时呈报边区政府备案。所谓下，就是实行巡视制度。专员应亲自定期巡视各县，调查民情，检查工作，并将巡视结果呈报边府备案。前项巡视，专员因故不能实行时，得由副专员或政务秘书、处长代理，无副专员者，由专员指定政务秘书或处长代理。这种形式既能够使边区政府充分了解各专署的实际情况，又能使专员勤于政事，充分体察民情，使专署的工作更加具体、实际。专署的这种廉洁高效的工作状况，是共产党局部执政政府工作状况的一个缩影，这与国民党政府日益腐败的政治形成了鲜明的对比。
第四，专员、副专员由边区政府任命并对边区政府负责。国民政府的专员最初为国民党党政委员会分会委员长，它的上级是蒋介石以总司令名义兼委员长的党政委员会。蒋介石企图利用专员制度将自己的势力伸向全国，这必然遭到各地方实力派的反对，最终双方相互妥协，一部分由国民党中央直接任命，更大部分则由各地方实力派推荐产生。由各地方实力派推荐产生的专员因其政治背景的不同，对中央政府的政令执行并不积极，因而国民政府在这些地区很难做到政令的统一。陕甘宁边区的专员、副专员由边区政府直接任命，专员、副专员直接对边区政府负责。《修正陕甘宁边区行政督察专员公署组织条例》第四条规定：“专员公署设专员一人，必要时得设副专员一人，均由边区政府任命之。”[43]其他各根据地也有类似的规定，比如《山东省行政督察专员公署组织条例》规定：“行政督察专员区设专员一人，由行政公署遴选，呈请省行政委员会委任之。必要时设副专员。”各根据地专署专员委任各有特点，但总体差别不大，其最大的共同点是：专员须由边区政府或边委会、政务会议、省行政委员会遴选和委任，其被选拔资格不低于县长职务。这样就从制度上保证了边区与专署之间政令的畅通。