行政督察专员公署的性质
作为近代中国一项颇具影响力的地方行政制度，行政督察专员制度到底处于何种法律地位呢？下面我们做一探讨。我们知道，专员公署是介于省政府与县政府之间的行政管理机关，而国民政府《建国大纲》中则明确规定：地方政府实行省、县二级制。这样一来，问题就出现了：专员公署到底处于何种法律地位呢？是不是一独立行政层级呢？
时任南京国民政府内政部长的黄绍竑认为，行政督察专员公署的设立，“以不破坏省、县两级制为原则”。[12]蒋介石也指出：“行政督察专员之管区为单纯行政区域而非地方自治团体”，“只系横面之扩张而非纵体之层迭”，“故属暂行政制，然按之省县自治二级制，故根本不变，即与总理建国大纲之规定，亦以让契合。”[13]可见制度制定者们对制度的设计初衷均将之局限于省、县之间的一个辅助层级，而并非实级。同时，1932年行政院颁布的《行政督察专员暂行条例》规定专员公署为辅助省政府督察区域内各县（市）地方行政的临时行政机关；同期豫鄂皖“剿总”颁布《剿匪区内各省行政督察专员公署组织条例》规定专员公署为省管理县（市）的常设机关。1936年制度统一后，行政院颁布的《行政督察专员公署组织暂行条例》规定专员公署为省政府的辅助机关。在上述三部法规中，均规定专员公署不是独立于省、县二级制之外的另一级行政层级。正是有权威人士的申明及相关法规的规定与解释，所以当时的学者胡次威就指出：“这种制度尽管全国普遍推行，并且在地方行政组织上占有很重要的地位，可是他们依据的组织法规，始终是三省剿匪司令部，或者行政院的行政命令，而没有完成立法程序。”很显然胡从立法的高度认为专员制度不是一独立行政层级。[14]但也有一部分人认为专员公署是独立的行政层级，如时为行政院秘书处代处长的刘泳凯在《为苏赣两省设置行政督察专区有违地方行政制度》签呈中指出：专区的存在与地方行政制度应为省、县两级制之规定不符。[15]很显然刘处长认为专员公署的存在已将地方行政层级二级制变成了三级制，也就是说专员公署是独立的行政层级。这种分歧，即使在当前相关学者的研究中仍然是存在的。如陆建洪指出，从1932年8月到1936年初，是专员制度由临时向事实上的一级地方政府转变的时期；1936年10月到1948年5月，专员公署基本上成为一级地方政府的实体。[16]徐矛也认为专员公署为一地方行政实级。[17]而另一些学者，如程辛超、翁有为认为，专员区制度是介于省、县之间的一个虚级，即是一个辅级，省、县是实级。[18]
对国民政府行政督察专员公署的性质的界定的分歧，显然也影响了延安时期对行政督察专员公署性质的界定。尽管延安时期中共在行政体制建设上是相对独立的，但在对行政督察专员公署性质的界定上，受国民党方面的影响是存在的。事实上，延安时期对专员公署性质的界定在相当长的一段时间内也是不确定的，经历了一个实践探索的过程，大致包括三个阶段。
从1937年5月至1940年12月为第一阶段。其性质为督察性质。在这个时期，专员公署是作为传达和督察性质的机关存在的，即把边区政府的政策、法令和指示，传达所属各县，代表边区政府对所属各县行政事宜进行督察。这种性质在《陕甘宁边区议会及行政组织纲要》中做了明确规定：“边区政府与县之间设行政专员，为传达并督察的机关。”当时，西北办事处确立专员公署的这种性质，是从加强对偏远县份工作的指导来考虑的。
从1940年12月到1943年2月为第二阶段。其性质是督察兼指导性质。《陕甘宁边区政府令》和《陕甘宁边区行政督察专员公署组织暂行条例》（1941年11月边区二届参议会通过，1942年1月公布）规定：“边区政府得划定所属偏远之二以上县份为一行政分区，设置行政督察专员公署，督察及指导该分区各县行政事宜。”[19]在这一阶段，法律不仅保留了专员公署的督察性质，而且规定了专员公署指导所属各县行政事项的性质。规定专署督察兼指导的性质，是为了适应这一时期边区政府加强各县自治，提高人民群众参政能力，发扬民主政治的要求。
从1943年2月以后为第三个阶段。其性质是边区政府的代表机关。1943年2月公布的《修正陕甘宁边区行政督察专员公署组织条例》第一条规定：“边区政府将边区所属县（市）划分为五个行政区，分设行政督察专员公署，为边区政府代表机关。”《陕甘宁边区政纪总则草案》重申了这一性质，其中第十条规定：“专员公署为边区政府的代表机关。依据边区政府的命令与指示，领导督察所属各县（市）政府及边区驻分区的附属机关。”在此期间，法律把专员公署的督察和指导的性质升格，确定了专员公署作为边区政府代表机关的性质。边区政府之所以规定专员公署这种性质，是在总结工作经验的基础上，从边区政府无法直接领导各县（市）的情况出发，把专员公署变为边区政府的代表机关，直接领导各县政务，确保政令的畅通和切实执行。