北京市各界人民代表会议的演生逻辑
1.党对于人民民主实现形式的探索。
“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”[1]，这准确概括了中国共产党作为中国现代国家建设的主体力量的地位。在林尚立看来，中国共产党是“为建构现代国家而产生的政党，完全不同于西方等其他国家的政党”[2]。作为中国的执政党和社会主义建设事业的核心，党的领导地位是历史的，也是现实的。(https://www.daowen.com)
作为国家权力机关和代议机关，不论是苏维埃、参议会、人民代表会议还是人民代表大会，它们接受党的领导是天经地义的。全国人大常委会原委员长吴邦国就指出：“中国共产党执政就是领导和坚持人民当家作主，并且通过宪法和法律把党的主张和人民意志统一起来，作为执政兴国的基本依据，实行依法治国，建设社会主义法治国家。因此，全国人大作为最高国家权力机关，坚持和完善人民代表大会制度，为人民行使好国家权力，必须坚持党的领导，绝不能削弱党的领导，脱离党的领导，放弃党的领导，绝不能搞西方那种多党制、那种议会制。”[3]
因而，我们讲，各界人民代表会议不是凭空产生的，它的形成和发展具有特定的逻辑，而最重要的动力则是来自中国共产党。在何俊志看来，是中国共产党处境的转换及其对自身中心任务的重新设定导致了代议机关组织形式的转变，例如，苏维埃时期是试图通过暴动而迎接革命的高潮；抗日战争时期是为了建立统一战线和联合政府；抗战结束之后是统一中国，试图通过代议机关来凝聚力量；新中国成立初期则只是一个过渡形式的代议机关；1954年宪法所选择的形式是为了实现社会主义，尤其是计划经济；革命委员会的选择是为了进行“文化大革命”；新的人大制度的设计又是为了保证以经济建设为中心的改革开放政策的顺利进行。[4]我们认为，这种观点是有一定道理的，但从制度发展进步的趋势来看，“文化大革命”时期的革命委员会是对人民代表大会的一种破坏和反动，其后，人大制度又回归了正确的轨道，因而，党领导探索人民民主的重要形式可以概括为五种或者说是五个阶段，如图1.1所示：
图1.1 党领导下代议机关发展的五种形式（阶段）
来源：作者自制
中国共产党是作为一个革命党而诞生的，在开展土地革命、武装斗争的同时，注重根据地建设，其中，根据地建设的重要方面就是政权建设。中共在国内革命战争年代已经进行了诸多有益的制度实验和政治探索，以期通过赋予人民群众民主权利来达到巩固政权的目的。例如，在中央苏区等革命根据地，借鉴苏联而来的苏维埃制度就得到了比较充分的实践。后来，随着国内国际形势变化，在国共合作达成之后，陕甘宁边区又引入了“三三制”，组织参议会来推动抗日民主政权的建设，在扩大抗日民族统一战线的同时保障了人民群众的参政权。进入解放战争时期后，在党的领导下，获得解放的城市又逐步召开了各界人民代表会议，充分调动了民众的民主热情、锻炼了民众的参政能力，为人民代表大会的召开奠定了多方面的基础。从整个发展历程来看，可以说各界人民代表会议是中共探索国家民主政治建设中的一个关键节点，因为从各界人民代表会议过渡到人民代表大会，实际上覆盖了中国从半殖民地半封建社会到新民主主义社会再到社会主义社会的三个跨越式发展阶段，各界人民代表会议无疑发挥了承前启后的作用。
2.市各界人民代表会议的产生背景。
早在1940年1月，毛泽东在《新民主主义论》中就明确提出，中国“现在可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统，并由各级代表大会选举政府”[5]。1945年4月，他在《论联合政府》中进一步指出：“新民主主义的政权组织，应该采取民主集中制，由各级人民代表大会决定大政方针，选举政府。”[6]1949年9月获得通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》明确规定：中华人民共和国的国家政权属于人民；人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。
但在新中国成立初期，由于解放战争尚未结束，还不具备召开由普选产生的地方各级人民代表大会的条件。为此，中央决定，新解放区要采用过渡形式的各界人民代表会议。“共同纲领”规定：在普选的全国人民代表大会召开之前，由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权；在普选的地方各级人民代表大会召开以前，由地方各界人民代表会议逐步地代行人民代表大会的职权。董必武也指出：“加强政权工作，也就是说加强人民代表会议的工作，应为开展一切工作的中心环节……加强人民代表会议的工作是顺利完成诸般任务的关键。”[7]
这些客观条件的存在以及相关论述、规定，使得各界人民代表会议的召开有了现实可能、理论基础和法律依据。
3.市各界人民代表会议的产生过程。
各界人民代表会议的萌芽是各界人民座谈会，这种座谈会在各地人民政府成立后就召集过。具体到北京市来讲，市委书记彭真对座谈会有着十分清楚和全面的认识，并注重通过座谈会的召开为各界人民会议作准备。
1949年1月6日，彭真就指出召开座谈会的必要性：“民主制度要逐步建立，决不能马上就实行民主普选，因为我们吃过这个亏。”“在我们刚一进城，情况不明，敌我都难分清时，不能采取民主选举、无记名投票的办法，应首先采取座谈会的形式，比如在工厂中找一些好的工人（人数不要太多，否则容易浪费时间，事倍功半）开座谈会，提出一些问题，互相讨论，彼此了解，做些调查研究工作，并解决其思想问题。然后再由市府召开全市工人的座谈会。在学校中也是一样。”[8]可见，彭真在推进民主建设的过程中并没有急于求成，他的路径规划十分明确：“民主建设应先从座谈会做起，然后召开临时代表会议，最后再召开人民普选的代表大会。”[9]这样，把各界人民座谈会加以扩充，就成为建议性质的各界人民代表会议，这种具有建议、咨询、协商性质的代表会议，既易于召开，又便于联系各阶层人民群众，能够为各界人民代表会议的召开提供比较扎实的基础。
图1.2展示了彭真在1949年召开重要座谈会的简要过程：
图1.2 彭真在1949年主持召开的重要座谈会
来源：作者自制
在召开一系列座谈会，做了充分准备后，北平市委于7月29日向中共中央、华北局写了关于召开北平市各界人民代表会议的报告。报告中说：“过去我们还只是召开了一些带有代表会议性质的座谈会，解决一些重大问题，如土地、房屋问题等，尚未召开过正式的各界代表会议，这是一个很大的缺点。现在我们决定于剑英同志南下前，由军管会、市政府联合召开一次全市各界代表会议。”[10]北京市委报经中共中央和华北局批准，制定了《北平市各界代表会议协商委员会组织条例》，并于1949年8月9日举行了北平市各界代表会议，由第二届起改称为各界人民代表会议。
特别值得注意的是，正是在这之后，1949年11月，中共中央发出了明确指示，要求全国各新解放地区必须将市、县各界人民代表会议作为团结各界人民的重要组织形式，动员群众完成剿匪反霸、肃清特务、减租减息、征税征粮、恢复发展生产和文化教育，直至完成土地改革。12月2日，中央人民政府委员会第四次会议分别通过省、市、县各界人民代表会议组织通则，要求各地迅速召开地方各级各界人民代表会议。此后，各地才按照中央要求开始积极贯彻执行，推动各界人民代表会议的召开，因而，从全国范围来看，除了个别地方，如天津市、上海市，全国省一级的各界人民代表会议大多是1950年召开的，北京市的各界人民代表会议无疑起到了先行先试的模范作用。而北京市各界人民代表会议闭会期间，设立协商委员会作为它的常设机关的做法，更得到了中央的肯定。从制度演化的视角看，这种做法可能为以后人大设立常委会主持大会闭幕期间日常工作的安排提供了制度灵感和参考。