法文本表达“党的领导”的实践
梳理现行有效的各类法律法规，目前大致是通过定性描述、彰显地位、权力行使等角度表达“党的领导”。
（一）定性描述。是指法律法规有关条款对“党的领导”和“中国共产党”的地位性质等进行直接表述。这类法律一般效力层级较高，相关法律规范虽然不具有司法裁决属性，但属于对历史和现状的确认，有政治效力、权力属性和真理认定价值。[7]最为具有典型性和代表性的是宪法的序言，梳理了党带领人民奋斗的历史，以历史经验通过宪法确认“中国共产党”的政治合法性，[8]明确中国特色社会主义需要继续坚持中国共产党的领导的原则。2018年修改宪法，宪法的总纲第一条增写一句“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”，以具有最高法律效力的国家根本法的形式，再次确认中国共产党的领导地位。同时，“宪法从社会主义制度的本质属性角度对坚持和加强党的全面领导进行规定，有利于在全体人民中强化党的领导意识，有效把党的领导落实到国家工作全过程和各方面，确保党和国家事业始终沿着正确方向前进。”[9]
（二）地位彰显。《意见》规定“制定和修改有关法律法规要明确规定党领导相关工作的法律地位”，也就是说，党领导相关工作的法律地位需要在法律法规中予以明示。党的领导不仅是基础性的政治原则，还是必须宣诸于法的法制准则。实际上，在该《意见》出台前，我国的法律法规已经不同程度不同方式地在法文本中彰显体现了党的领导地位。
1.领导地位原则概括。是指法律法规比较直接简洁地明确某一领域党的领导地位。如国防法第十九条旗帜鲜明地指出我国的武装力量坚持中国共产党的领导；监察法第二条规定国家监察工作坚持党的领导原则；公务员法第四条、国务院《事业单位人事管理条例》第二条、《中国人民解放军文职人员条例》第三条和宁夏回族自治区人大常委会《人事任免工作条例》等人事方面的法律法规都强调了“党管干部”“党管人才”的原则；行政区划管理工作需要加强顶层规划，坚持党的领导（《行政区划管理条例》第二条）。此外，地方性法规中还确定了坚持党的领导的诸多方面和领域，如省人大常委会讨论决定重大事项、乡镇人民代表大会、制定地方性法规和民兵预备役组织等。[1]
2.坚定思想信仰。法律法规的立法主旨或法律法规规范领域的指导思想等，以党的思想理论做指导，在意识形态领域明确党的领导，坚定思想信仰。大多数法律法规都是以列举的方式将法律制度坚持党的思想予以明确，有的是完整引述《中国共产党章程》中规定的党的指导思想，如公务员法第四条、监察法第二条等；[2]有的是选取部分时期党的思想，如工会法第四条和《重庆市地方立法条例》第三条；[3]有的仅规定以“习近平新时代中国特色社会主义思想为指导”，如《山东省人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项的规定》第三条。还有的结合法律法规适用实际作个性化表达，如对十八大后党的指导思想，在党的十九大之前制定通过的法律法规一般表述为贯彻“习近平总书记系列重要讲话精神”[4]，十九大之后大多表述为“习近平新时代中国特色社会主义思想”。《西藏自治区立法条例》第三条表述为“贯彻习近平总书记治边稳藏重要战略思想”，将习近平总书记的思想与边疆工作实际相结合，表达具有地方特色。
3.坚守政治方向。推进社会主义法治建设，要沿着正确的道路、坚守正确的政治方向，最直接来讲就是立法内容和涵盖的制度设计，与党的政治方向保持一致，贯彻党的理论、路线和方略。[5]有的规定应“坚持党的基本路线”（国务院《全民所有制工业企业转换经营机制条例》第三条）；有的规定应当“贯彻落实党的路线方针政策和决策部署”（《行政法规制定程序条例》第三条、《规章制定程序条例》第三条）；有的强调社会主义方向和马克思主义的指导（教育部《普通高等学校学生管理规定》第三条）。还有的与法律法规规定的具体事项相关联，如《黑龙江省民族教育条例》第二条规定民族教育事业需要将党和国家的教育方针与民族政策相结合；新疆《去极端化条例》第四条要求坚持“党的宗教工作基本方针”。
4.坚持组织领导。主要是法律法规在规范组织建设和机制建设时，强调党组织的领导地位和战斗堡垒作用等。我国的诸多法律法规中都有建立党的基层组织的条款，涵盖了各类社会主体：
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5.相关主体资质义务要求。这一点与党的领导地位是“一体两面”的关系，坚持党的领导地位的另一方面，就体现为其他相关主体对党的拥护；强调党的领导权，则需要其他相关主体符合一定的要求，或承担一定的责任义务。如公务员法强调了党管干部、党管人才的原则，并坚持党的基本路线和指导思想，相应地，公务员需要具备一定的条件和义务，需要拥护并自觉接受党的领导（第十三条、第十四条），不能散布有损党的声誉的言论（第五十九条），被开除党籍的不得录用为公务员（第二十六条），这些要求都与党的领导地位和党对公务员制度的领导相一致；《城镇集体所有制企业条例》第三十五条要求厂长（经理）需要贯彻党的方针政策；《教育督导条例》第七条要求督学应坚持党的基本路线；教育部《普通高等学校学生管理规定》第四条要求学生应当拥护党的领导，并学习党的理论思想；《云南省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉内法》第二十八条要求，对于村党组织提出的属于村委会职权的议题建议，村委会必须召开会议讨论，保证了党的组织领导。此外，上述规定了在相关组织机构内成立基层党组织的法律法规，基本同时还要求该机构组织应当为党组织活动提供必要的条件支持和资源保障。[6]
上述角度和方法，有的时候也是混合规定的。比如既明确了党在相关制度领域的领导地位，又规定了该领域制度工作必须坚持的指导思想和行动路线，同时规定了其他主体的义务以确保党的领导落到实处，如国务院《重大行政决策程序暂行条例》第四条。[7]
（三）权力行使。党的领导是最基本的政治原则和法制准则，领导地位带来普遍性的领导权力，“没有大于中国共产党的政治力量或其他什么力量”[10]。权力的行使体现为诸多法律法规所调整约束的政治、经济、社会等领域的各方面事务，需要在法律法规中体现为党组织的具体权力职能，以及职能行使的机制和程序。
1.实体方面：法律法规中规定党组织权力职能。对于党组织的权力职能，有的法律法规规定得比较原则，如需要保证监督党的方针政策的贯彻执行（如《全民所有制工业企业法》第八条、《城镇集体所有制企业条例》第十条）。也有的法律法规对党组织的职能规定得相对具体，规范到某一具体领域，如《全民所有制工业企业转换经营机制条例》第五条要求企业中的党组织应当“为实现企业转换经营机制的目标和企业法规定的企业根本任务开展工作”；《湖北省物业服务和管理条例》第五条要求街乡的同级党组织领导街乡组织辖区内成立业主大会、选举业主委员会等事宜；《云南省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉内法》第四条规定农村基层党组织应推进农村基层民主建设，如支持村民开展自治活动等。[8]
2.程序方面：规定权力行使的机制、程序。
（1）权力行使的机制。一般这类规定只明确到党的组织机构权力行使的程序性权力，如听取报告的权力、批准权、重大立法事项决定权等；或者法律法规中规定要建立相应的机制，如协调机制、人事制度等，但不规定进一步的程序规定，缺少流程性的细则。如党中央有对行政区划调整的听取报告权，《行政区划管理条例》第二条只表述到“报告党中央”，至于如何报告、报告后如何处理等，没有进一步规定，需要参照相关党内规范性文件或党内法规进行。类似的报告制度规定还有很多：
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《天津市物业管理条例》第九条规定建立由社区党组织领导，居委会、业委会和物业参与的“议事协调机制”；为加强党员先锋模范作用，第十条在人事领域规定了“党员兼职制度”，引导党员业主成为业主代表、业委会成员，推动党员居委会成员和党员社区党组织成员兼任业主委员会主任，实现党员的“一岗双责”。此外还有国有企业内部党组织与管理人员“双向进入、交叉任职的领导体制”[9]；党代表“联系社区、服务群众制度”[10]等。
（2）权力行使的程序。机制的行使离不开法律程序的支撑，相关的内容一般都由党的规范性文件或党内法规予以规定。在法律法规中也时有类似的规定，或简要说明机制的运行程序，或有相对详细的过程描述。四川省政府立法活动同样需要向省委请示，但与上述如《规章制定程序条例》《上海市人民政府规章制定程序规定》等规范立法的法规规章的规定不同，四川省还规定了请示程序的大概时间节点与相关主体，对立法重大事项请示汇报制度有一定的程序性规定。[11]河南省人大常委会行使人事任免权，需要履行向同级党委的请示汇报制度，河南省在相关地方性法规中对汇报主体和时间节点也作了简单规定。[12]此外，还有地方性法规规定了权力机制程序的简单说明，如对村务监督委员会的评议机制，由村党组织主持民主评议程序；对村重大事项决策，村党组织可以提出建议，由村民会议或村民代表会议决议；对于立法规划/计划外的项目，应由常委会主任会议通过、党组向同级党委请示、党委批准后印发常委会会议并公开等。[13]
《北京市人民代表大会常务委员会讨论、决定重大事项的规定》在党的职权行使程序方面有所创新，将党的组织机构具体工作的程序和条件要求等明确规定，[11]如计划内和计划外的重大事项讨论议题应经人大常委会党组报市委同意（第七条），讨论中的重大分歧意见或重大决议决定应由常委会党组报市委（第十六条）等。《天津市人民代表大会常务委员会讨论、决定重大事项的规定》第五条、第十四条、第十五条和第十九条也有类似的规定，在确定项目、解决分歧意见、通过决议决定等环节，需要由常委会党组报市委；而且程序方面的表述更加完整，在请示报告之后规定“按照法定程序”审议、表决或提交人民代表大会。