学理分析说明

立法应坚持党的领导，这一原则是确定的，也是学界和实务界的一项共识和遵循。但是体现党的领导的具体方式还存在一定的争论，如有的认为，党的领导是思想和宏观领导，应坚持党政分开，党的内容不在法律法规的具体条文中体现。还有的认为，法律法规是给社会定规则的，用来划分公民组织的权利义务责任“定分止争”，是司法争端解决的裁判依据，党的内容条款在涉及监察责任、行政复议、司法诉讼时难以处理，法律法规中不应规定党的内容。这些争论都需要充足的政治学、法学等学理研究论证。

1.规定党相关内容的必要性论证。党的领导入法，应保证科学性和严肃性，应有论证过程。从政治基本原则角度看，党是领导一切的，这是建设中国特色社会主义的基本原则，法律法规中是否表达党的领导，在政治基础上并不会影响党的地位。从工作体制机制角度看，党统揽全局、协调各方，很多工作都有请示汇报等工作机制保障，无须一定通过法律法规规定。从组织行为规范角度看，党内法规对党的领导机制等有详细的程序性规定，不会无规可依。因此法律法规中规定党的相关内容，尤其是涉及有关党的机构组织的职权、工作程序特别是党的建设问题等方面的规定，应该有充分的论证过程，如是否有党的法规、文件要求，是否属于填补党内规定空白，是否有利于法制建设发展等，以免突破法律法规在党相关事项方面的立法权限，避免带来立法机关审议党务这个难题。[18]

2.法律规范层级的适当性论证。并非是所有层级的法律规范都适宜规定党的内容。法律和行政法规立法权限较为充足，科学立法、民主立法程度较高，可以根据相关程序对涉及党组织的内容进行规定。地方性法规，属于有立法权的人民代表大会及其常务委员会的立法活动，是人民意志的集中体现，人民选举人大代表组成人民代表大会，代表人民反应意志、代表人民行使国家权力，人大制度也是党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，党的主张与人民意志高度统一。从民主制角度来说，在地方性法规中规定党的内容也有一定的理论基础。但对于地方政府规章和部门规章而言，效力层级较低，缺少民主制度基础和程序，不宜规范含有党组织如何行事等体制性的内容，实践中可以采取与党的机构联合发文的方法来解决立法权限不足的问题。(https://www.daowen.com)

3.复议（诉讼）中的排除性认定。立法时应考虑法律法规的实施性问题。法文本中规定党领导的相关内容，有的是立场宣誓性的，有的是责任确定性的，有的是程序规范性的。有的规范，可以作为追究监察责任、进行纪律处分的裁定规范，如有的基层党组织未尽职行使权力，或者某些机构拒绝为党组织行权提供支持等，可依法律中党内容条款追究其政治责任和纪律责任。如《北京市街道办事处条例》第四十四条规定“对于在落实党建引领‘街乡吹哨、部门报到’工作机制中拒不履行职责的工作部门”的，由街道办事处报区人民政府来进行调查、督办。但从根本上，含有党内容的条款不具有行政复议和司法裁判中的可复议性或可诉性，也就是公民和法人等不能在复议和诉讼中针对党内容条款或党组织要求复议、诉讼，党的组织机构不能成为被告。

4.立法意见建议的说明解释。对法文本中规定党的内容存在异议和不理解的，应做好解释说明工作，统一思想认识。以人大立法为例，对于在审议过程中人大代表、常委会委员针对含有党、党的领导条款提出的审议意见如何处理？如，某代表提出法律法规中不应规定党组织的名称或领导人的名字。对于这类意见，首先要尊重代表或委员发表意见的权利，这一方面是作为党员的代表/委员的权利，同时也是作为公民/党外人士的代表/委员的权利，我党也允许公民提出批评建议。但更重要的是要明确党在相关领域的地位问题是不具有争论性的，宪法、立法法、组织法、代表法等均明确规定了党的领导地位，在具体的法律法规文本中规定党的内容是合法正当的，也是作为代表或委员应当始终坚持的，代表和委员对此不必作实质性审议。同时，应当充分发挥党员委员/代表的作用，审议法律法规时积极发言，表述党在立法方面的主张。[19]最后应当及时向党委汇报有关党内容条款审议意见的处理情况。这一现象再次说明了有关法制保障和技术规范的重要性，可以为立法表达党的领导提供规范指引。同时也提示相关机构可以在起草法律法规案说明和报告时，注意有意识地对涉及党内容的条款进行解释和引导。