对立统一：立法与改革的辩证关系

立法是要对一种稳定、成熟的社会关系进行确定性、权威性和可预期的调整。换言之，立法的特点是“定”，是要把某种社会关系用法的形式“确定”下来、稳固下来。改革，本意是“改变”“突破”和“革除”，指的是改革旧制度和旧事物，打破旧体制的藩篱，就是破除旧的规则，建立新的规则。按照十一届三中全会公报和十三大报告的说法，改革就是要“改变同生产力发展不相适应的生产关系和上层建筑，改变一切不适应的管理方式、活动方式和思想方式”。改革的特点是“变”，是对既有制度和现实状态的一种“改变”和“打破”。因此，有人说，改革就是一场不流血的革命，一场没有硝烟的战争。显然，立法规制与改革发展之间必然存在“定”与“变”、“稳”与“动”的不可调和的内在矛盾。^[1]

因此，实践当中，一些领导干部在思想认识上就把深化改革与依法治国二者对立起来，认为二者是互相排斥的，要改革创新、跨越发展就不能讲法治。还有人鼓吹“改革要上，法律就要让”、要“超常规”发展就要突破法治。这种认识误区常常使得一些人打着改革创新的旗号，理直气壮地绕开法治、背离法治，并在实践中形成一种轻视法治的法律虚无主义思潮。

习近平总书记曾经就实践中的这种错误认识明确指出：“一种观点认为，改革就是要冲破法律的禁区，现在法律的条条框框妨碍和迟滞了改革，改革要上路、法律要让路。另一种观点则认为，法律就是要保持稳定性、权威性、适当的滞后性，法律很难引领改革。这两种看法都是不全面的。在法治下推进改革，在改革中完善法治，这就是我们说的改革和法治是两个轮子的含义。我们要坚持改革决策和立法决策相统一、相衔接，立法主动适应改革需要，积极发挥引导、推动、规范、保障改革的作用，做到重大改革于法有据，改革和法治同步推进，增强改革的穿透力。”^[2](https://www.daowen.com)

显然，将法治与改革发展对立起来是对深化改革与依法治国关系的一种片面理解。立法之于改革，不仅是规范和控制，而且也有积极的引领和保障。从法理上说，立法与改革是相辅相成、互为条件的。深化改革是立法的先导，立法发展是深化改革的重要条件。没有健全的立法依据，改革将缺乏制度保障和良好的外部秩序，改革的经验和成果也难以得到巩固和确认。改革的实践还有可能陷入胡作非为、“无法无天”的混乱状态。由此，习近平总书记多次强调“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。”^[3]要做到凡属重大改革于法有据，在改革过程中需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序进行。有的重要改革举措，需要得到法律授权的，要按法律程序进行。

反之，如果没有改革，立法的发展也会缺乏所必需的经验、现实基础以及可预见的方向，因而也就失去了进步的必要性和动力。中国特色社会主义法治建设的实践表明，正是因为有了不断的改革与创新，我国的法律体系才能不断与时俱进、日益完善，我国的立法、执法和司法工作才能不断调适、日益改进，不断适应改革开放和社会主义各项事业发展的需要。习近平总书记对此明确指出：“实践证明行之有效的，要及时上升为法律。实践条件还不成熟的、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止。”^[4]在此基础上，逐步形成立法与改革发展相辅相成、互为支撑、相得益彰的良好关系。