加强人大常委会联组会议制度建设的若干思考

目前，联组会议制度在各级人大常委会的实践主要限于专题询问，较少用于法规案的审议工作，一定程度上影响了人大常委会组成人员对联组会议的认知。党的十九大报告指出，发展社会主义民主政治，强化人民当家作主的制度保障，要“发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，健全人大组织制度和工作制度，支持和保证人大依法行使立法权、监督权、决定权、任免权，更好发挥人大代表作用，使各级人大及其常委会成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关，成为同人民群众保持密切联系的代表机关”[17]。显然，各级人大及其常委会要履行好作为工作机关和代表机关的职责，除了要进一步健全人大组织制度和工作制度，还要不断完善人大会议制度和议事规则。

首先，加强联组会议的法律制度建设，推进联组会议常态化、规范化。目前，有个别县级人大常委会出台了关于联组会议的规章制度，对联组会议的召开依据、主要任务、重大意义、主要形式、会议程序和会议纪律等作了比较详细的规定，为举行联组会议提供了依据和遵循。但是，有关全国人大常委会联组会议的规定则散见于两部法律：一是立法法，它特别规定全国人大常委会在审议法律案时，可以召开联组会议讨论法律案中的一些重大问题，并要求如果在法律案进行三审后仍然留有重大问题，由委员长会议提议，经联组会议或全体会议同意后可暂不付表决；二是全国人大常委会议事规则，它对联组会议的召集程序、主要任务、工作职责以及发言规则等内容作了较为具体的规定。而各省级人大常委会联组会议，则主要是由人大常委会议事规则或人大常委会工作规程（程序）进行规定，其内容和全国人大常委会议事规则大同小异。基于此，目前的工作重点是完善全国人大常委会联组会议制度，适时地对联组会议作专门规定，以便为县级以上地方各级人大常委会提供参考和借鉴。同时，县级以上地方各级人大要及时总结经验，完善联组会议工作机制建设，推进联组会议的适用范围，然后借此制定相关的法律或规章制度，对联组会议的法律性质、地位、主要职责、工作机制等内容作出规定，为举行联组会议提供充足的法律依据。

其次，精选审议议题，提升联组会议的针对性和实效性。审议议题的选择是否科学合理，直接影响到联组会议的审议效率和质量。诚如上文所言，人大常委会只有在必要时才召开联组会议，也就是在出现重大问题或有较大争议的问题时须召开联组会议。如果只是普通的或者说不太重要的问题，召开分组会议审议即可。依据笔者的理解，所谓重大问题，就是事关本地区经济社会发展的全局性问题，或者是人民群众普遍关心的热点难点问题；所谓有较大争议的问题，就是指各方的认识和理解不一致的甚至是冲突的问题，涉及社会不同的阶层和群体。显然，要解决上述两类问题，仅仅召开分组会议是不够的，而应举行联组会议，组织人大常委会全体组成人员展开集中而深入的讨论。对于那些重大问题或有争议的问题，联组会议的优势较为明显：一方面，经过分组会议的审议，各方的意见和观点已经阐明，人大常委会委员们可以有针对性地发表意见，不管是赞同的还是反对的；另一方面，联组会议可以展开辩论，围绕那些问题尤其是争议的焦点问题作充分讨论，使各方面的意见得到充分阐述，争取最大多数人的支持和认同，最终形成共识。而从已有的实践来看，不管是2000年讨论婚姻法修正案草案，还是专题询问专项工作报告，审议的内容都是重大问题或有争议的问题，因而联组会议审议过程十分精彩，取得了预期的效果。因此，推进人大常委会联组会议常态化，关键之举要科学合理地选择议题，聚焦于那些事关全局的重大问题或有争议的焦点问题。(https://www.daowen.com)

再次，探索建立联组会议旁听制度，增强联组会议的透明度。1988年，全国人大常委会通过的《七届全国人大常委会工作要点》提出：“要积极创造条件，建立常委会和专门委员会会议的旁听制度。”[1]尔后，七届全国人大常委会第二次会议首次设立旁听席，邀请工、青、妇等人民团体和群众组织的有关人员旁听常委会会议。不过，受场地因素的影响，我国普通公民尚不能旁听全国人大常委会会议。在地方层面，山东省潍坊市人大常委会曾于1985年组织公民旁听会议。后来，各地方人大常委会相继出台了公民旁听人大常委会会议的规章制度。然而，查阅有关法规可知，绝大多数只允许公民旁听人大常委会全体会议。至于联组会议或分组会议的旁听，主要限于人民团体或群众组织的有关人员。对于公民个人旁听人大常委会联组会议，目前仅有少数省级人大出台了相关规定。在笔者看来，既然联组会议在形式上等同于全体会议，那么，允许公民旁听应该是合理的。究其原因，主要基于两个方面的考虑：一方面，公民旁听不仅可以近距离观察和了解人大常委会组成人员的履职能力，而且可以加强对人大常委会履职的监督，增进对人大制度的了解和认同，培养规则意识和程序意识。另一方面，公民旁听不仅可以扩大人大常委会工作的透明度和公开度，保障公民的知情权、参与权和监督权；而且可以藉此听取普通民众的意见和观点，树立地方人大及其常委会作为地方国家权力机关的法律地位。

最后，探索建立联组会议辩论制度，提升联组会议的审议质量。亨利·罗伯特指出：“从广泛的意义上讲，‘辩论’是人类文明的基本元素之一。它使人类社会能够产生理性而有价值的决定。”[18]所谓辩论，意指围绕某个议题展开争辩和讨论，它是议会作为立法机关的生命力所系。施米特认为：“无论如何，只有当议会严肃接受公开辩论并加以落实时，才是‘真的’议会。‘辩论’在这里有特殊含义，而不是仅仅意味着谈判。……辩论指意见交流，其目的是通过论证某事为真理或正确而说服对手，或被人说服而认为某事为正确或正当。”[19]辩论之所以被视为评判议会是否是“真的”议会的标准，关键在于议会的原意就是指议员们聚集在一起进行讨论、谈话的场所，即“议会的重大功能之一就是把问题谈透，为独立意见提供辩论的场所、互相商谈，直到能采取彼此均感满意的解决方式”[20]。我国的各级人大作为国家权力机关和立法机关，与西方的议会有同样的价值，而联组会议的召开，旨在对重大问题和有较大争议的问题作集中的审查和讨论。要使审议更深入，就不能仅仅安排委员们各自发表自己的意见，而应允许自由讨论和展开辩论，让各方观点和意见得到充分的交锋，使那些重大问题和有争议的问题获得澄清并达成普遍的共识。尤其是对法规案而言，辩论不仅仅是一个完善的过程——即提升立法的质量，更是一个宣传法律的过程——即有助于法律的贯彻实施。2016年，深圳市人大出台的《深圳市制定法规条例》作出规定：“列入常务委员会会议议程的法规案，经主任会议决定，可以采用联组审议的方式进行审议，并可以根据需要就法规案中存在重大意见分歧的问题，组成常务委员会组成人员在联组会议上进行辩论。”[21]这一条款为联组会议开展辩论提供了法律依据。在可预见的未来，基于社会利益日趋多元化和复杂化的背景，开展辩论有助于充分表达意见进而实现多方共赢。