形成规则体系

在法律法规中规定党的领导地位内容的做法，应该通过党内法规或国家立法来予以确认固化。一方面是将党的文件的政治要求明确为国家立法机关的义务，丰富党领导立法、立法坚持党的领导原则的顶层设计。另一方面使这种各级各类立法机关自发的、略显散乱的立法实践制度化、规范化，使这一立法现象具有机制保障和程序依托。

1.国法保障。立法法总则部分明确了立法应坚持中国共产党领导的原则，可以考虑在分则部分将这一原则具体化，如明确法律法规与党内法规的立法权限划分，如将向党委的请示报告制度等法制化。[14]其他如国务院《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》和两高的《最高人民检察院司法解释工作规定》《最高人民法院关于司法解释工作的规定》修订时，以及未来国家监察委在制定监察法规时，均可以考虑完善规定涉及党内容条款的制定程序，以及党内容条款是否属于裁判规范、是否具有可诉性等。(https://www.daowen.com)

2.党规保障。《依法治国决定》提出“党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障”“注重党内法规同国家法律的衔接和协调”。党内法规体系是法治体系的重要组成，更可为国家法律如何表达党的领导提供依据。《中国共产党党内法规制定条例》第四条规定了党内法规的立法事项种类，也就宏观地划定了国家立法与党内立法的内容，人大或行政立法不能规定“党组织职权职责、党员义务权利、党的纪律处分和组织处理”。《意见》等文件同时还要求立法“融入党的领导”“转化党的主张和部署”。因此，对于在法律法规中表达党相关内容的其他方面，或者更明确界定何为“职责职权”“义务”，可由党内法规来规定具体如立法权限、基本原则、方式方法等内容，更好地保证政治正确。也有学者建议制定党领导立法方面的“工作规程”，以确保党领导立法工作的制度化。[15]党规与国法有着相同的价值旨趣，在党务、政务交叉领域，甚至可以探索党政联合立法。[16]党规国法联动，“不断提升国家法律的权威性和党内法规的正当性”[17]。

3.立法技术规范。行政机构的法规范表达已经有比较成熟的规定和做法，如全国人大常委会法工委编制的立法技术规范等，但对于法律法规如何规范地表达“党”“党的地位”“党的机构名称”以及“党的领导原则”等，各级、各地法律法规多为各自实践、“各自为政”，还缺乏统一的技术规范。尤其是2018年机构改革后，党政合署办公的情形增多，在立法中如何表述相关组织机构名称，以党的机构作为主责机构还是只能以行政机构作为主责机构，都是立法中容易产生分歧的问题。可以通过立法法或者立法规范的方式，确定表达规范，确保对党的领导的表达“书同文”“言同语”。