人大常委会联组会议制度的产生和发展

所谓联组会议，就是在分组会议审议的基础之上召开的一种人大常委会会议形式，它不对有关议案进行表决、作出决定，只是对有关议案和工作报告中的重大问题或有较大争议的问题作进一步的审议，借此吸收各方面的意见，达成共识。作为人大常委会会议的一种形式，联组会议的先行实践者是全国人大常委会。1980年4月8日至16日，五届全国人大常委会第十四次会议首次召开联组会议讨论有关议题，即“在联组会上，委员们讨论了中共中央向会议提出的关于修改宪法第四十五条、取消有关‘四大’的规定，并作为人大常委会的议案提请五届人大三次会议审议决定的建议，认为取消‘四大’符合全国人民的意愿。在联组会上，委员们还讨论了物价问题”[2]。尔后，全国人大常委会经常以联组会议的方式审议有关议案，取得了良好的效果。因此，1987年六届全国人大常委会在制定《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会议事规则》时，专门把这种好的会议形式写入了法律，即“常务委员会举行会议的时候，召开全体会议，并召开分组会议和联组会议”“常务委员会联组会议可以听取和审议专门委员会对议案审议意见的汇报，对会议议题进行讨论”“提议案的机关的负责人可以在常务委员会全体会议、联组会议上对议案补充说明”“常务委员会全体会议听取工作报告后，可以由分组会议和联组会议进行审议”[1]等等。对于将联组会议写入法律，时任全国人大常委会秘书长王汉斌的解释是：“这几年常务委员会在分组会议审议的基础上，召开联组会议，听取专门委员会的审议意见，交流分组会议审议的情况，进一步对议案的主要问题进行讨论，集思广益，求得比较一致的意见。实践证明，这是一种行之有效的好的做法。草案将分组会议、联组会议用法律形式肯定下来，是很有必要的。”[1]不过，七届全国人大以后，全国人大常委会不再运用联组会议开展审议工作。

2000年12月，九届全国人大常委会第十九次会议对《中华人民共和国婚姻法修正案（草案）》进行第二次审议时，再次启用了联组会议制度。究其原因，主要在于2000年新制定的《中华人民共和国立法法》规定：“常务委员会审议法律案时，根据需要，可以召开联组会议或者全体会议，对法律草案中的主要问题进行讨论。”[3]婚姻法作为一部事关每个家庭的法律，在第一次审议时出现了一些具有较大争议的问题，促使全国人大常委会作出了运用联组会议进行再次审议的决定。时任全国人大常委会委员长李鹏在主持联组会议时指出：“在今天的联组会议上，大家踊跃发言、各抒己见，气氛比较活跃，讨论的问题比较集中，发表的见解也比较深入，达到了畅所欲言、规范交流、深入探讨、集思广益的目的，应该说这次联组会议开得很成功，为我们今后更好地采用这种形式审议法律案开了一个好头，打下了一个好的基础。”[4]这是九届全国人大常委会产生以来第一次通过举行联组会议的形式开展审议工作。不过，从检索的情况来看，九届、十届全国人大常委会在举行会议开展审议时，仍然很少召开联组会议。2010年8月，十一届全国人大常委会第十六次会议召开联组会议对《国务院关于粮食安全工作情况的报告》进行专题询问，不过，当时召开的是小联组会议，即由3个小组合并成一个联组，一共组成两个联组，在后来才采取大联组会议的方式。据悉，“从十一届开始，全国人大常委会开展专题询问一般采用大联组会议形式；十二届全国人大常委会进行的15次专题询问中，有14次采用大联组会议形式，1次采用分组会议形式。”[5]也就是说，经过30多年的发展和完善，联组会议制度已经广泛用于全国人大常委会的审议工作中，并成为人大常委会的常规会议形式。(https://www.daowen.com)

正如上文所言，全国人大常委会在20世纪80年代就开始运用联组会议开展审议工作，但是，地方人大常委会因为刚刚成立，很多工作还处于起步和探索之中，缺乏相关的工作经验，因此，它们主要是通过召开全体会议或分组会议的形式履行职权。在全国人大常委会议事规则制定实施后，各个省级人大常委会也出台了议事规则，并且规定了人大常委会可以举行联组会议。尽管如此，根据检索，很少有省级人大常委会举行联组会议进行审议。直到近十年，随着全国人大常委会频繁地举行联组会议进行审议工作，各省级人大常委会也开始效仿并取得了一定的成效。例如，甘肃省人大常委会于2011年首次举行联组会议，审议了甘肃省人民政府关于全省天然林资源保护工程建设的专题报告。与此同时，广西、江苏等省级人大常委会在修订议事规则时，明确规定“专题询问一般在常委会联组会议上进行”[6]“经主任会议决定，常务委员会在审议有关执法检查报告和专项工作报告时，可以就相关工作开展专题询问。专题询问一般在联组会议上进行”[7]。不同于全国人大常委会，地方人大常委会因为组成人员规模较小，实际上更易于召开联组会议。因此，尽管目前仍然有很多省级人大常委会以全体会议和分组会议的形式开展专题询问，但是，在可预计的将来，通过联组会议的形式开展专题询问会成为一种比较普遍的做法。

综上可知，人大常委会联组会议制度经历了从产生、中断到恢复的发展过程，目前已经扩展到县级以上各级人大常委会。作为改革开放之后的一项制度创新，联组会议既不同于全体会议也有别于小组会议，呈现出两个鲜明的特征：一是参加人数较多、议题相对集中。联组会议是在分组会议的基础上对那些重大问题和有较大争议的问题展开讨论甚至辩论的，参加审议的人数比较多，议题相对集中，有助于听取和吸收各方面的意见和要求，不断促进讨论深入，从而使人大常委会作出的决定具有广泛的民意基础。正如彭真所言：“在联组会议上常委会组成人员和各地方、各方面列席的人士都可以就有关问题发表意见，充分展开讨论，赞成的，怀疑的，反对的，各抒己见，把主要问题集中讨论、辩论清楚。”[8]二是形式比较灵活多样。既有大联组也有小联组；既有询问式联组也有质询式联组；既可以辩论也可以自由发言，即联组会议“比正式的全体会议要灵活，可以自由发言，可以辩论；各小组可以派代表介绍本小组的审议情况和主要观点，在小组之间进行交流；还可以请有关专门委员会和专家学者发表意见，使常委会组成人员可以掌握审议的全面情况和各种观点，可以让不同的观点充分阐发，更有民主气氛，有利于集思广益提高审议的水平和取得更好的结果”[9]。总之，联组会议制度在县级以上各级人大常委会工作中的广泛实践，已经充分证明了它相较于全体会议和小组会议有独特的优势和价值。