行政区划与政府管理体制变革
第一，行政区划与国家治理体系现代化。林拓等认为当前的行政区划变动已不再局限于地方与城市层面，应当提升至国家治理层面加以研究。文章基于2012—2016年全国行政区划调整大样本分析，并与2001—2011年数据相比较，从中发现，我国行政区划优化设置呈现空间-体制双重提升的新趋向。但不容忽视的是，我国行政区划当前正在面临城市政区规模体系重塑与行政区划体制转换引发的潜在风险。实际上，这也是对当下地方政府治理能力等提出的新要求。为此，从整体性治理的战略高度，以人民为中心的发展引领、以法治化为基础、以统筹协同为关键、以过程管理为重点，构建更完善的行政区划优化新方略，将强有力地助推国家治理体系与能力现代化进程，夯实大国治理的空间基础。[21]
王匡夫在其博士论文中分析指出，中国的现代国家建设是在特定的空间和时间中进行的。中华人民共和国成立后，特别是改革开放40年来取得的发展成就与中国的政治制度安排密不可分，其中行政区划是中国稳定和发展的重要经验，是传统中国政治制度安排为中国现代国家建设积累的政治财富。国内关于行政区划的研究一般局限于行政改革的范围内，把行政区划调整看作是行政改革的内容，而忽视了行政区划变革与现代国家建设密切相关。而该研究的核心任务是以现代国家建设为理论资源，研究中国如何通过行政区划变革，推进现代国家建设。具体来看，中华人民共和国成立后，中国现代国家建设迈入正轨，行政区划变革具有三个特征，即：行政区划变革需要国家决定；各级行政区划具有完整的政治权力和职能，具有“职责同构”的特征；不同层级的行政区划权力机关和政府具有不同的立法、财政、人事等权限。这三个特征决定了中国的行政区划变革区别于地方自治传统深远的国家，我国能够更主动地通过行政区划变革解决现代国家建设过程中的问题。[22]
第二，行政区划与府际关系。何李认为区划型行政壁垒指的是在行政区之间出现的资源梗阻现象。在跨界公共问题治理方面，它阻碍了地方政府合作。由于制度供给与转型需求之间存在错位，区划型行政壁垒在时间与空间、全面与局部、制度与过程等关系中均以矛盾形式呈现出来。研究发现，其产生和强化的原因包括：政府固守管辖权益、区划调整的政治偏好和市场公众的庇护行为等。为了破除区划型行政壁垒，增进地方政府合作，应从加强行政区划调整的规范性、发挥广域型市制模式积极作用、建立跨行政区联合组织等方面着手。同时，还应在公共资金、管理技术以及市场社会力量的支持等方面建立保障机制。[23]
刘静娴、沈文星分析了行政区划调整的动因、方向和作用，分析行政区划调整和区域协同发展的关系。发现行政区划调整自改革开放后历经三个阶段，即从分权到集权再到区域协同发展。前两个阶段一般在市域范围内调整，目前市级区划调整目标是构建“一体化”行政体系，模式分为纵向和横向，纵向是行政层级的减少，横向是管理幅度的扩大。省域行政区划调整则应通过协同发展的路径实现，如长三角地区合作需要从顶层设计、部门沟通和规划衔接等方面加强对话协商，构建区域协同发展机制。[24]
第三，市辖区整合的导向与政策效应。赵聚军分析指出，2013年以来，由于城镇化的快速推进和相关政策的推动，我国出现了改革开放后第二次市辖区行政区划调整热潮，撤县（市）设区和市辖区合并重组成为当前县级以上行政区划调整的主导类型。基于对城市发展的最优规模、城市在区域发展中的定位、城市政府管理的整体性特点、城市连续建成区的空间规模四个影响因素的考察可见，撤县（市）设区和市辖区合并重组对大城市和中小城市经济发展及政府管理有不同的影响。据此，应摒弃目前简单的发展主义导向，在区分城市和调整类型的前提下，兼顾经济发展与城市政府管理的整体性特点，对市辖区的调整在政策上进行分类指导，即对于大城市，应继续推动撤县（市）设区，允许城市连续建成区内的市辖区进行必要的合并重组，但并不鼓励这种做法；对于中小城市，应适度控制撤县（市）设区的发展趋势，严格控制中心城区市辖区合并重组行为。[25]
叶林和杨宇泽认为以撤县（市）设区为代表的行政区兼并目前已成为中国城市行政区划调整的重要类型。尽管在官方话语中行政区兼并属于多方共赢的策略，但学界对其真实效果的评价并不一致。基于A市撤市设区的案例研究可发现，行政区兼并对于被兼并地区经济的短期刺激作用并不明显，且在宏观经济发展、基础设施建设以及公共服务等方面受既有区域一体化战略的影响形成了难以精确识别的模糊绩效，而行政区兼并中行政建制的名实分离以及行政权力与行政建制的分离，又共同导致了政府组织在行政区兼并中表现出逆区域一体化而动的制度勤性。这进一步削弱了行政区兼并对地方发展的积极影响，并在更为广阔的制度层面上重构着中国的基层行政区划体系。[26]
此外，董文翰认为撤县设区作为推动城市一体化的重要行政区划调整，对地方政府的土地财政依赖有重要影响。因此，该研究基于1999—2011年的地级市面板数据和2002年的撤县设区样本，利用双重差分法研究撤县设区对地方政府土地财政依赖度的影响，发现撤县设区强化了地方政府对土地财政的依赖。在此基础上，研究进一步分析了撤县设区强化地方政府土地财政依赖的传导机制，并建议严格撤县设区标准，建立新设市辖区城市规划监督机制，并加强市辖区与中心城区的规划衔接。[27]
第四，行政区划与城市治理体制优化。任维德认为现行行政区划对经济、政治和社会发展的制约作用日益凸显，已经成为影响中国地方治理，特别是城市治理现实的体制因素，制约着国家治理体系和治理能力现代化的进程。我国城市治理中存在的“条块分割”的市政管理体制问题、跨市辖区公共事务管理与公共服务供给不协调以及城市空间不正义等问题，都与现行行政区划及其体制密切相关。探寻城市行政区划及其体制与城市治理的内在逻辑、作用机理与一般过程，应当解构和创新城市行政区划并以此为基础在行政区划及其体制改革中重构城市市政管理体制，调整和理顺“条块关系”，优化城市治理结构及其体系。[28]
吴金群和游晨则基于街镇改革的实践，指出虽然改革开放以来国内行政区划改革的研究众多，但政策如何推动行政区划改革的机制分析却相对不足。该研究以镇（街）行政区划改革为切入点，基于浙江省的数据，提出了“设置标准→行政指令→需求匹配”的政策驱动机制，即政策通过改变设置标准及行政指令，经由需求匹配加以作用，共同影响镇（街）行政区划的改革。研究结果表明，该机制有助于解释浙江省镇（街）行政区划改革与政策措施之间的响应关系，并具备一定的外部效度。[29]
此外，容志认为当前围绕城市街道体制改革的方向问题存在一定争论，到底保留还是取消莫衷一是。从组织管理角度看，是否保留街道办事处是一个行政组织的层级问题。研究在剖析“最小行政单元”的基础上论证，如果城市中的最小行政单元的人口规模在5万—10万，那么是否设置街道将存在一个城市人口临界值，超过这一临界值就需要通过多设置行政层级来解决管理幅度的问题。[30]
第五，行政区划调整的过程研究。叶林、杨宇泽指出，当前学界对于中国行政区划调整的研究多集中于原因与效果两大层面，对于政府内部的具体调整过程研究甚少。基于江城撤市设区的案例研究发现，行政区划调整导致地方政府组织进行了整体性的重构，且其过程充斥着复杂的上下级政府间谈判。撤市设区直接导致了县级市政府的机构重组、人事调整以及管理权限变更，而土地管理与城市规划等权限成为市县两级政府谈判的焦点。下级政府在行政区划调整中既能够运用文件、会议等正式渠道进行谈判，也能够运用私人关系等非正式渠道进行谈判，并会综合运用多种谈判策略争取自身利益的最大化。对行政区划调整中政府行为的研究，不仅有助于增进对中国行政区划调整中政府内部运作过程的了解，也有助于深入理解中国的纵向政府间关系。[31]