地方政府所受影响及其应对方式研究
第一类研究关注的是，不同的转移支付形式对地方政府的具体影响。一种强调专项资金的消极影响，一种强调一般补助的积极意义。有研究发现，专项转移支付主要为地方公共支出融资，由于地方政府财政收支矛盾普遍较为尖锐，地方政府更加依赖于通过转移支付而非地方税收为地方基本公共服务和设施融资，因而专项转移支付对地方政府财政收入行为存在消极影响。[14]相反，一般转移支付有利于地区经济稳定。拓展性分析表明，转移支付的自动稳定器和相机抉择的政策作用均保障地区经济增长的稳定。因而，在调整转移支付结构、完善中央和地方的财政体系时，应提高一般转移支付比重，提高地方政府的自主权，以保障地区间的均衡发展和经济稳定。[15]
专项转移支付之所以不受地方欢迎，是因为地方缺乏统筹空间。以湖南省为例，近几年，湖南省有指定用途的转移支付实际上占到了中央转移支付比重的70%。专项转移支付资金存在交叉重复投入现象。如农田基本建设，某县就有4个单位的项目涉及基本农田的治理，包括国土部门的“农村土地整治项目”、农业部门的“粮食生产能力规划项目”、水利部门的“规模化节水灌溉增效示范项目”、农开部门的“农业综合开发项目”，这些项目实质上都是对农田进行治理，但由于各个单位在申报时不能集中统一，资金分散，且经常造成重复建设，往往资金的使用效果大打折扣，未能最大限度地发挥资金的效益，也违背了这些专项设立的初衷。[16]
专项转移支付资金下达时间较晚，严重挤压了接受专项转移支付的财政部门安排使用转移支付资金并形成实际支出的时间。有些中央转移支付项目甚至还明确要求，若地方需要调整中央专项转移支付资金安排使用的项目，需要层层报经中央部委审批同意后才能调整。省级财政对市县专项转移支付，实行项目制管理并直接明确细化到市县基层的具体项目的比例更是远高于中央专项转移支付。部分业务主管部门在分配专项转移支付资金时对基层组织实施的具体项目管得过细，和基层的信息复杂程度较高之间形成明显的冲突和矛盾，极度不利于预算执行。[17]广西在对市县专项转移支付管理办法中明确要求专项转移支付分配以因素法为主，但在实际分配过程中，除了与人口挂钩的资金以外，其他大部分资金都采取项目分配法，分配的主观随意性较大，分配过程的公开、透明度仍有待提高。[18]
此外，还有更多侧重专项转移支付的积极影响或其复杂性的研究。对转移支付进行结构性分析发现，专项转移支付被限定资金具体用途，会在一定程度上促进该项公共物品的提供，从而助力社会经济发展，其对地方政府的财政努力激励为正，而税收返还和一般转移支付仅从数额上增加地方政府收入，未对其行为进行强制约束，是负激励效应的主要因素。[19]还有研究认为，政府支出偏向主导着两种效应的相对强弱：当上下级政府对生产性支出总体重视程度相对较高时，增加一般转移支付会促使地方政府降低税率，增加生产性专项转移支付会促使地方政府提高税率，增加民生性专项转移支付的影响不确定；反之，当上下级政府对民生性支出总体重视程度相对较高时，结论相反。[20]
第二类研究更多指出，地方政府并非被动接受，而是有自身的应对策略。一种是层级截留，有研究发现，湖南省2016年转移支付预决算偏离总额为802.3亿元，总偏离率为33.1%。其中，专项转移支付占据大半江山，偏离额达到509.4亿元，且专项转移支付的截留比一般转移支付更多；财力净流入地区（即中西部地区）的市级政府对转移支付的截留更为严重；截留在社会保障补助支出、公检法司支出等项目上比较明显。[21]在专项转移支付支出项目中，住房保障、公共安全、一般公共服务、体制结算补助、教育的预决算偏离率均超过100%，分别为239.7%、203.8%、148.1%、123.7%、123.2%。[22]
还有一种是扩大融资，造成地方债务风险。这种效应一方面来自项目制对地方政府公共投资的激励，另一方面来自专项补助导致的预算软约束，其进一步诱发了地方政府在债务融资行为上的道德风险；而且，以上效应在财力基础较弱地区表现得更显著。这意味着财政体制现代化不仅应构建规范透明的项目申请审批制度，还应提高地方政府的预算硬约束。[23]
（三）专项转移支付调整研究(https://www.daowen.com)
第一类研究强调增大预期性。比如，四川省专项转移支付提前下达的规模比例逐步增加，市县安排项目的时间更加充裕，预算编制更加完整，更加细化。这样，获得专项转移支付的多少，不再是“跑”出来的，而是按照科学规范的分配办法和客观数据，统一“算”出来的，有效防止了“跑部钱进”现象的发生，资金分配规范性不断提高。[24]
还有研究进一步指出，建立健全法律法规是治本之策。通过法律形式来规范转移支付制度，才能体现转移支付制度的合法性和权威性。例如，可以制定《政府间财政转移支付法》，以推动基本公共服务均等化作为目标，以公开、公平、公正为原则，以一般转移支付为主、专项转移支付为辅，建立健全法律法规体系。[25]还有的指出，从日本的实践看，转移支付制度规范化、法治化是大趋势。中国转移支付制度依据的主要是政府规章，无专门法律。当然，也有观点认为《预算法》和《所得税收入分享改革方案》是中国转移支付制度的法律基础。但究其根本，它们并非针对转移支付的专门立法，只不过内容中可能粗略涉及转移支付的相关内容。转移支付在实践运行中最主要的依据则是国务院及部委的规范性文件，不是法律，影响了转移支付制度的法治性和权威性。[26]
第二类研究强调要加强监管和绩效管理。“重分配，轻监管”的现象一直存在，随着财政改革和转型工作深入推进，急需改进和完善原有监管方式，探索适合新形势的专项转移支付监管的新模式，弥补监管短板和不足，提高财政资金绩效。[27]此外，专项转移支付资金存在管理不规范、使用效率低、缺乏监督制衡等问题，面对国家治理体系和治理能力现代化对财政审计工作提出的新要求，必须更新理念，创新方法，提升财政专项转移支付资金审计成效。[28]
近年来，绩效管理成为时代的“新宠儿”。党的十九大报告提出“全面实施绩效管理”，成为深化财税体制改革的新目标。目前，相关绩效管理的指导性文件正在制定过程中，将会指明深化改革的方向，明确新任务。其改革内容包括：完善一般转移支付、规范专项转移支付分配和使用、逐步取消竞争性领域专项转移支付、强化转移支付预算管理等。[29]
第三类是与现实结合非常紧密的专项资金统筹整合机制研究。尤其是涉农资金，该类财政专项资金在中央对地方的转移支付体系中占有极为重要的地位，统筹整合涉农资金是对专项资金专款专用原则的突破与平衡，加之该举措在一定程度上拓宽了地方财政自主权的边界范围，因而属于重大改革，必须于法有据。[30]涉农专项转移支付项目固化，实质在于部门权力的固化。某些专项的设立仅仅是为了在特定历史条件下解决一个突出问题，当这个问题解决后，又缺乏退出机制。因为专项转移支付的取消将直接导致主管部门分配权的削弱，主管部门当然不愿轻易放弃，这才是专项增加容易取消难的最根本原因。[31]
但专项资金在实际整合中，也面临着诸多困境。例如，广西虽然对专项转移支付进行了清理整合，但绝大多数都是小项并大项，表面上大项减少了，但实际上各部门各领域的专项都还在，项目庞杂，规模不减，全程监督难以开展。多个部门各管一段，没有形成各司其职、共同监督的体系和格局，没有建立完善的监督机制。这就造成了专项转移支付过程的欠规范和转移支付资金的低效率、不合理使用，导致了一些地方挪用、截留财政转移支付资金。[32]