城市管理综合执法问题研究

1.执法依据不充分

针对执法依据问题，有学者认为，“由于缺少相关法律制度，行政执法过程中涉及的利益调整和权力的重新分配，各相关专业部门的职能交叉，各部门配合城管执法不积极主动，造成行政执法缺乏效率，丧失积极性，造成城市管理综合执法工作达不到预期效果”^[6]。现有的法律并未明确综合执法机构执法主体资格，从实践来看综合执法机构的执法依据显得不充分。无论是中央法规条例的不完整，还是各地方在立法过程中所遇到的阻力，都需要在实践中不断补充与完善执法依据。

2.执法范围不清晰

对于城管综合执法的范围，“7+X”是城管执法权限的标配，“X”职权在一定范围内使得城管执法范围急剧膨胀。陈明指出我国城市区级政府在执法中存在双重领导管理机制，即同时受到区政府和市政府的统一管理，这使得市政府和区政府在职责范围方面存在缺陷，在处理问题时容易出现分歧。^[7]因此，职责范围的界定不可避免地会产生各种问题。一是由于中央给予地方行政自由裁量权的不可避免性；二是由于实际操作引发的多部门之间的权力交叉与重叠。这些都导致了城管综合执法的范围与权责界定问题一直未得到彻底解决。

3.执法效果不满意

执法依据与范围存在缺陷势必会导致执法结果出现问题，执法程序不规范会引起执法人员主观性大、过度自由裁量以及执法结果的不公。张晋伟指出，市县两级城市管理综合执法机构的执法人员法律素质不高、执法人员专业水平参差不齐、专业技术人员缺乏等问题依然存在。^[8]刘福元指出，“城管执法场域中事端丛生、纷争不断的根源，乃在于城管主体、摊贩和周边居民三方之间及各自内部的利益分歧，由于这种复杂的利益纠葛难以或无法通过单纯的执法手段予以消除，因此需要构建一套开放而合理的协商机制来协调各方利益”^[9]。提升执法队伍法律素养是走出执法困局、有效提高执法效果的关键，城管综合执法必须建立一支专业化、法制化的行政管理队伍。