进一步推进中央对地方专项转移支付改革的建议

第一，进一步捋顺“块块”“条条”与“条块”关系。首先，“块块”层面的核心依然是央地事权划分问题。中央和地方共管事权过多，导致权责不清，直接影响了专项资金的目标管理和实际效果。完全属于中央事权的专项资金应与属于地方事权的资金有一定区分，以利于精细化管理。其次，捋顺部门关系。新一轮部门调整以来，部门的综合性提高，但一些痼疾仍未有实质变化。在综合性领域，上文我们看到，发改委的基建支出是单列的，因为其掌握着预算分配权，财政部无权干涉。在基层看来，投资主管部门——发改委，与资金主管部门——财政部两者存在着“两个婆婆”问题，进一步加大了地方政府的工作难度。最后，捋顺“条块”关系。分税制改革以来，虽然所谓的“地方诸侯化”得到一定的控制，但部门权力膨胀，导致“条块”关系进一步复杂化，具体体现在“跑部钱进”的盛行、地方债务的膨胀、土地财政向土地金融的过渡等问题上，从根本上影响了央地关系的制度化进程。未来，政府应从上述三个角度入手，才能真正推动国家治理现代化。

第二，推动“大专项”、分类补助或者整块转移支付改革。首先，建立符合国际共识的转移支付划分体系。其次，过于碎片化的项目支出不仅不利于掌握更多地方信息的地方政府统筹，而且加大了它们的行政负担，也不利于预算与分配的透明化、规范化。因此，建议借鉴发达国家“整块补助”（block grants）或者分类补助的经验，根据公共服务的基本特质，划分更广一点的类型，一方面有助于减少不断设置项目、跑项目带来的设租与寻租，另一方面有助于发挥地方政府的信息优势，有利于调动“条条”与“块块”两个积极性。

第三，更加科学、合理地理解转移支付结构，建议分地区、分类型地渐进调整，不必一味强调一般转移支付的占比。“一刀切”的做法与科学性有悖，反而可能造成“数字出官”等一系列新问题。比如，为在“数字上”满足高层要求，财政部在有关科目上频繁做出调整，将2011—2014年重点生态功能区转移支付、产粮大县奖励资金和县级基本财力保障机制奖补资金转列为均衡补助，2015年开始进一步增列资源枯竭城市转移支付、城乡义务教育补助经费和农村综合改革转移支付为均衡补助，构成所谓“大口径”均衡补助，致使其数额虚增。但根据我们的调研，这几个栏目均被指定用途，在省级财政报告中一直与均衡补助严格区分。因此，在央地事权依然模糊的前提下，建议分地区、分类型地合理配置，比如根据财政收入结构依赖中央财政补助的程度、公共产品的外部性程度（如农业类、生态类往往较高），划分出不同的子类型，有针对性地确定其转移支付结构。(https://www.daowen.com)

第四，继续围绕重点领域、地方政府的枢纽环节，进行资金统筹使用。首先，省级政府是中央与地方之间的重要枢纽，也是国家与社会之间的重要缓冲带。对中国这样一个大国而言，发挥省级政府的作用，有利于央地关系优化。否则，专项资金如果一味地强调压力推动，作为国家目标与社会真实意愿的衔接者，地方政府就会丧失缓冲功能，反而常常通过全面动员，将压力进一步传递给了社会，造成不必要的损失。其次，继续围绕“三农”、扶贫等重点领域，在试点基础上，探索长效机制，避免很多政策试点“盆景化”，即在少数地区被重点“照顾”时具有一定的效果，但“一放就死”的困境。

第五，提高专项资金的社会嵌入性。转型和发展中国家的重大难题在于：如何处理充斥着张力的现代化改造和公共产品提供两大目标。一方面，为大规模、快速甚至激进地开展现代化，常常需要在不与社会有效协商的情况下大量投放项目，对某种不需要社会深入配合的基础设施等项目而言，体现了“集中力量办大事”的优势，但也可能造成“过度嵌入”，轻则常态性地表现为预算软约束背景下的“投资饥渴”；重则带来灾难性后果；另一方面，与前者的供方或国家主导逻辑不同，公共产品的要义在于回应性，只有依赖自下而上不断的信息回馈和反应，使真实民意进入议程和执行轨道，才能提供真正的公共服务。如果缺少对社会回应性的尊重，就会带来“嵌入不足”。如何调适以上两方面问题是当代中国面临的突出难题，处理不好就会“宽严皆误”。未来，回应性问题应作为国家治理现代化的重中之重，因此，应从源头上加大社会参与，这样不仅能够调动社会监督，降低中央对地方的监管压力，而且有助于专项资金的长期效益。