项目制运转机制面临转型

如前文所述，以中央项目为基础的政策规划体系逐步完善，项目制成为地方政府大数据治理改革的基本制度逻辑。在中央项目的战略规制下，地方政府成为推动大数据治理改革的具体实践方。但是，在中国，相当数量的地方政府事实上并不具备适应于大数据治理改革的数据管理能力^[25]。可以说，对于大数据技术这样一个对人类历史具有重大影响的技术变革，地方政府尚未做好充分的准备。因此，对于地方政府而言，在数据管理能力不足的情况下推动大数据治理改革是一个具有跨越性特征的改革任务。为了能够在地方政府大数据治理改革中平衡中央的项目规制与地方政府现实能力之间的矛盾，项目制也在发生着微妙的机制变化。这种机制变化具体表现在，发包式项目制正在向招标式项目制转型。下文将以智慧城市项目为案例，对这种机制变化进行说明。

2012年12月5日，住房城乡建设部正式发布了《关于开展国家智慧城市试点工作的通知》，同时印发了《国家智慧城市试点暂行管理办法》和《国家智慧城市（区、镇）试点指标体系（试行）》两个指导性文件。由此，智慧城市开始成为地方政府大数据治理改革的一个重要项目。

在这个项目中，中央部委不再遵循传统发包逻辑，即中央控制项目的目标设定，再与配套性的治理资源逐级发包至各级政府，而是采取以招标为特征的项目化机制。“招标”来源于经济学的概念。它是指招标人（买方）事先发出招标通告或招标单，品种、数量和有关的交易条件提出在规定的时间、地点，准备买进的商品名称、件，邀请投标人（卖方）参加投标的行为。智慧城市项目的招标式特征主要表现在两个方面。一方面，中央政府与地方政府形成了类似招标方与投标方的关系。中央政府基于一定的战略部署，向地方政府发布政府创新项目的基本要求，这就是一种“招标”行为。住房城乡建设部正式发布的《关于开展国家智慧城市试点工作的通知》就是一种招标公告；而地方政府通过向中央政府申报相应的材料、设计项目方案，努力争取自己的项目能够在中央立项，这就是一个“投标”行为。另一方面，在中央政府的招标行为与地方政府的投标行为中，引入了地方政府间的竞争机制。招标的目的就是引入市场竞争行为，节约项目成本，因此，招标必然要引起投标方的竞争，否则就失去了意义。地方政府在争取有限的立项资源时，也会针对中央政府的基本要求进行深入的研究与分析，以便能够在竞争取胜。(https://www.daowen.com)

由此可见，不同于发包式项目制，在招标式项目制中，虽然中央部委对智慧城市建设进行并提出了战略部署与基本要求，但是具体目标设定则是由地方政府确定，中央政府核准，从而形成了一种央地互动型的项目化机制。这种项目化机制意味着项目制的组织逻辑正在由命令逻辑转向协调逻辑。由此可见，在智慧城市项目运作过程中，中央虽然通过项目规制的方式形塑改革路径，但却为地方政府的主体性与“因地制宜”预留了空间。长期以来，理论界对央地关系之间的“伙伴关系”进行了深入的研究，但受限于诸多现实因素，在实践中推进纵向政府间“伙伴关系”的条件尚不成熟。而在智慧城市项目运作过程中，却已经将央地关系指向了“伙伴关系”。

虽然当前招标式项目制还未形成一种稳态的制度逻辑，但它毕竟是在适应地方政府大数据治理改革的过程中逐渐形成的一种机制变化，其所引发的制度变化值得深入研究与观察。