地方政府招商引资的理论分析
1.招商引资行为具有公共产品的基本特征
理论界对地方政府招商引资行为的争议，主要是政府和市场的关系，部分学者认为招商引资是地方政府对市场经济的不当干预。从理论的维度讨论招商引资行为的合理性，需要明确这种行为的公共产品特征。虽然招商引资行为并不严格地具备非竞争性和非排他性两个基本特征，但可以从政府过程的角度界定它的公共性。中国的地方政府与西方同行相比，最大的区别就是拥有大量的资产，而国有土地是一种重要的资产形式。招商引资行为是国有土地处置中的服务性行为，附属于国有土地处置的政府过程。国有土地的处置理所当然地属于公共利益的范畴，因此招商引资行为也必然是公共利益导向的，具有鲜明的政治属性。正如经济学家布坎南所强调的，如果一种产品是通过政治制度实现需求与供给的，那么这种产品就属于公共产品。[23]地方政府采取各种招商引资行为的法理基础，就在于它的土地所有者地位。从表面上看，招商引资是地方政府以市场化的行为与投资者进行的平等交易；然而，这种政府行为的背后则是公共利益的实现，国有土地使用权转移的过程是一个政府过程。
2.招商引资公共产品供给的能力匹配原则
既然招商引资是一种公共产品，那么它的供给也要遵循公共产品的供给原则。传统的公共产品理论主张受益者付费原则。例如，有学者认为各级政府的职责划分取决于公共行为溢出效应地理范围的大小。[24]按照这种观点，如果一种公共产品的受益者仅仅局限于某个地区的范围内，那么就应该由这个地区的政府来提供；相反，如果一种公共产品的受益者遍及全国，那么就应该由中央政府来提供。
然而，招商引资行为在应用受益者付费原则时会遇到困难。因为，招商引资行为具有受益者的多重性特征，在实践中很难界定具体的受益者范围。即便是基层政府主导的针对地区性投资项目的招商引资，其受益者也会遍及各级政府。对于基层政府而言，招商引资的成功直接让它完成了上级政府下达的考核指标；对于上级地方政府而言，项目落地所带来的财政、就业、社会稳定等方面的治理绩效，是被众多治理主体所分享的，甚至中央政府也是受益者之一。
退一步讲，即便勉强确定了招商引资的受益者，由于各级政府在治理能力结构方面存在较大的差异，任何一级政府都不应该全口径参与招商引资。市场经济强调主体间的分工协作，市场经济条件下的政府体系也应该强调不同层级的分工协作。在招商引资过程中，每一个政府层级都有自己最擅长的方面，要充分发挥各级政府的比较优势，让不同类型的治理能力相互补充，形成协同治理的招商引资格局。
具体而言，地方政府的招商引资行为，应该遵循能力匹配原则。每一级地方政府只负责提供符合自己治理能力优势的招商引资要素。地方政府可以划分为高层级地方政府、中层级地方政府和低层级地方政府，高层级地方政府对应省级政府、副省级城市政府、省会城市政府、经济实力较强的地级市政府等，中层级地方政府对应经济实力一般的地级市政府、区县级政府、开发区管理机构等，低层级地方政府对应乡镇政府和城市街道办。招商引资中的政府治理能力类型可以划分为发展引领能力、服务提供能力和需求感知能力。发展引领能力是指通过规划、政策等手段引领区域经济发展的能力，服务提供能力是指为投资项目顺利实施提供便利化服务的能力，需求感知能力是指感知辖区内企业经营发展需求的能力。在招商引资活动中，不同层级的地方政府具有不同的治理能力结构，高层级地方政府具有较强的发展引领能力，中层级地方政府具有较强的服务提供能力，而低层级地方政府的优势则在于需求感知能力。（见表3）
表2 招商引资中各级地方政府的治理能力分析(https://www.daowen.com)
3.招商引资公共产品的系统性
作为一种比较特殊的公共产品，招商引资行为具有较强的系统性，即招商引资的各环节、各要素之间具有紧密的内在联系。任何一个单一的治理主体，都无法完全掌控招商引资的整个过程。恩格斯曾指出：“世界不是既成事物的集合体，而是过程的集合体。”[25]招商引资的系统性集中体现为多个行动过程的集合性，一次成功的招商引资活动集合了规划过程、协商过程、服务过程、反馈过程等多个要素。理论界之所以对地方政府介入招商引资产生争议，其根本原因也在于招商引资的系统性。在招商引资中，一些行动过程具有较强的公共性，例如规划过程；而另一些行动过程具有较强的市场交易特征，例如协商过程。如果人们的注意力集中于市场色彩较强的行动过程，而忽视了招商引资的公共性，那么很容易得出地方政府应该完全退出招商引资的结论。因此，对地方政府招商引资职责转型的科学规划，需要着眼于招商引资公共产品所具有的系统性特征。
4.职责分类下的招商引资协同治理
政府职责体系的科学分类，是招商引资有效治理的制度基础。从以往的招商引资来看，各级地方政府的职责划分是以项目金额为依据的，项目金额越大，所涉及的政府层级越高，所涉及的治理主体越多。由此造成的结果就是各级地方政府都在做类似的事情，一个大型的招商引资项目，从省级政府到基层政府都投入了大量的精力，造成了公共资源的浪费。事实上，各级地方政府在招商引资中的比较优势是有差异的，不同层级的政府具有不同的治理能力结构，这是对政府职责进行科学分类的依据。因此，可以将地方政府的招商引资职责划分为引领类职责、服务类职责和需求类职责，高层级地方政府具有引领类职责，中层级地方政府具有服务类职责，低层级地方政府则具有需求类职责。这三种类型的政府职责相互联系、互为补充，构成了层次鲜明的地方政府招商引资职责体系。
在职责分类的基础上，多主体的协同治理是招商引资有效治理的行动路径。“治理是一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。”[26]招商引资是一种商业色彩极强的政府行为，它的有效开展需要多个主体在相对平等的基础上展开合作，通过合作网络的权威，建立起各个治理主体普遍认同的规范和秩序。为此，要着力协调好上级招商部门和下级政府之间的关系，在条块之间协调联动的基础上，实现府际之间的合作与共赢。
在招商引资的职责履行方面，不同层级的地方政府，有不同的着力点。对于高层级地方政府而言，它的着力点在于接触核心企业，引导产业升级。核心企业对于区域产业结构的调整和产业链的培育，具有重大的现实意义，引入一个核心企业，往往能实现区域重点产业的跨越式发展。高层级地方政府掌握着较为丰富的政策资源，所以有能力、有条件与各个产业领域的核心企业展开接触，激发其投资意愿。对于中层级地方政府而言，它的着力点在于给企业提供直接服务，加速投资项目的落地。中层级地方政府掌握着较为丰富的行政资源，可以协调区域内各领域的主管部门，在与上级政府相关部门进行业务往来的过程中，也积累了比较丰富的经验，因而非常适合帮助投资者完成一系列行政手续。对于低层级地方政府而言，它的着力点在于感知企业的需求，做好后续的维护。基层政府在取消招商引资硬性指标以后，应该把注意力集中在感知辖区内企业的经营发展需求上。基层政府距离企业最近，在需求感知方面具有得天独厚的优势，它可以在企业和决策部门之间架起一座信息沟通的桥梁，把企业遇到的各种困难及时地反馈给决策部门，以便决策部门规划下一阶段的招商引资政策。