三、分析与展望

可以预见的是，随着新型城镇化战略的持续推进，随着经济日益繁荣和人口增长，很多大中城市的市辖区在住房、交通等方面存在压力，老城区面临着寻求突围的迫切要求。同时，一些地区的产业结构也发生了变化，原有的行政区域规划不能适应这种变化，必然导致地方政府采取措施打破原有的行政区域规划。撤县（市）设区等行政区划调整正是试图通过行政措施跨越基础设施的门槛，统筹城乡发展，减少协调成本，优化资源调配，提升经济发展速度。梳理近年来的行政区划调整，可以发现县级以上行政区划调整主要是在城镇化进程快速推进背景下，为适应区域社会经济发展所进行的调整。具体来看，在2012—2017年的县级及以上行政区划调整中，仅撤县（市）设区这一种类型的占比就分别达到了35%、42%、67%、57%、58%和50%。2018年，虽然由于撤县设市案例的大量增加导致撤县设区所占比重有所下降，但绝对数量依然不低（9件）。此外，围绕已有市辖区所进行的合并整合等行政区划调整也在2018年有所增加。综上，围绕县级政区，尤其是撤县（市）设区、市辖区调整整合等类型的行政区划构成了近年来我国行政区划调整的主要类型。

中华人民共和国成立以来，我国市辖区的发展历程大致可以划分为波动增长期（改革开放之前）、快速增长期（1979—2003年）、缓慢增长期（2004—2012年）和恢复增长期（2013年以来）四个阶段。^[32]改革开放之前，由于坚持市辖区“不应多设”的基本原则，市辖区的数量仅增加了40个，一些大城市甚至出现了明显的减少；1979—2003年，伴随着地级市数量的快速增长，市辖区数量增加了437个；但2004—2012年，由于撤县（市）改区的审批被收紧，再加上部分城市对市辖区的合并重组以及地改市进程的基本结束，市辖区数量仅增加了15个；2013年以来，国内大中城市一方面通过撤县（市、镇）改区的方式增设市辖区，另一方面也纷纷通过市辖区的合并整合“做大做强”市辖区，市辖区的数量开始了新一轮的快速增长。梳理1949年以来的市辖区设置的变化，可以发现：改革开放之前，由于一直坚持市辖区“不应多设”的基本原则，所以市辖区的数量始终较少。于是，一些大城市的人口规模虽然有了较大的增长，但市辖区的数量反而减少了。改革开放以来，市辖区的数量先后迎来了两次设置高潮：市管县体制的普遍推行，大量地级市的出现，引发了第一次设置高潮；近年来城镇化的加速和相关政策的变动，则推动了第二次设置高潮。在一定程度上可以说，城镇化的加速以及相关政策因素，成为这一时期市辖区数量快速增长的主要推力。而城市自身的人口规模变化以及政府管理的现实需要等因素，反而被放在了次要的位置。(https://www.daowen.com)

近年来，城镇化的快速推进使得国内的大中城市纷纷面临由于人口、资源的过度聚集等因素导致的成本上升，部分中心城市的规模不经济现象开始凸显，涓滴效应逐步取代聚集效益。^[33]在这种情况下，通过增设新的市辖区，扩展城市的空间范围，以促进城市功能疏散和产业转移，成为大中城市的普遍选择。当然，撤县（市、镇）改区之所以多发生于各类大中城市，政策方面的因素可能更为关键：大中城市往往拥有更高的行政级别，周边县（市、镇）改区，官员的行政级别一般都会得到相应的提升。即使行政级别未能提升，由于市辖区和县（市）的管理权限和管理机制不同，设区后能够增加市级政府调控土地的空间和土地财政收入，还能为官员交流和晋升提供更顺畅的渠道和更宽广的平台 。

不可否认，从经济发展的视角来看，近年来围绕市辖区进行的一系列行政区划调整，尤其是撤县（市）设区，往往会在短期内迅速扩大城区的人口规模与面积，提升要素的流动效率，促进城市的发展。然而，不同类型的市辖区行政区划调整究竟会对不同规模的城市及其所在区域的发展产生哪些具体影响？除了经济发展，市辖区调整对于市域公共服务的供给会产生哪些影响？从政府管理的角度出发，考虑到城市政府的重要职权多集中于市级政府，长远来看，市辖区这样一个原本具有浓厚行政分治色彩的行政建制，到底是应该继续“做大做强”，还是回归行政分治区的设置初衷？对于上述问题学术研究和实践探索都还需要进一步细化和深入。