中国各层级政府精准扶贫发展现状综述
2013年11月，习近平总书记在湖南湘西考察时，首次提出了“精准扶贫”的战略思想。这一思想一经提出，便在各部门、各领域引发了强烈反响。其后，习近平在同菏泽市及县区主要负责同志座谈时的讲话和在参加十二届全国人大二次会议贵州代表团审议时的讲话中，强调要促使贫困地区脱贫致富，抓好扶贫开发工作。作为全国扶贫开发工作的指导机构，中共中央办公厅、国务院办公厅、国务院扶贫开发领导小组等也出台了多项意见、通知，如《中共中央办公厅、国务院办公厅印发〈关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见〉的通知》《扶贫开发建档立卡工作方案》《国务院扶贫办关于印发〈全国扶贫开发信息化建设规划〉的通知》《国务院办公厅关于进一步动员社会各方面力量参与扶贫开发的意见》等，进一步创新了扶贫开发的工作机制，对扶贫工作的重难点、考核标准也进行了明确与细化。各地方政府也在结合自身资源禀赋和扶贫要求的情况下，对各类“建档立卡”的贫困户进行分类指导，形成了产业式扶贫、易地搬迁扶贫等多类“扶贫对策”。
1.中央政府：提纲挈领，完善“精准扶贫”工作机制
国务院扶贫开发领导小组是国务院下设的议事协调机构，国务院扶贫开发领导小组办公室（以下简称扶贫办），负责承担领导小组的日常工作，并统筹、协调全国性扶贫开发工作及有关事项。小组成员包括国务院办公厅、国务院扶贫办、中央组织部、中央农办、农业农村部、国家发展改革委等多个部门的负责人员。扶贫办成立于1986年5月16日，当时称国务院贫困地区经济开发领导小组，1993年12月28日改用现名。作为全国扶贫开发工作的指导机构，扶贫办的主要任务包括以下几方面：[1]拟定扶贫开发的法律法规、方针政策和规划；②审定中央扶贫资金分配计划；③组织调查研究和工作考核；④协调解决扶贫开发工作中的重要问题；⑤调查、指导全国的扶贫开发工作；⑥做好扶贫开发重大战略政策措施的顶层设计。[2]可以说，在我国扶贫工作领域，扶贫办承担着引领方向、统筹全局的重要作用。
2014年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》的通知，从创新扶贫开发工作机制、扎实解决突出问题、确保各项措施落到实处三个方面对扶贫工作进行了全新的战略规划，并以文件的形式确立了“精准扶贫”工作机制。其后，扶贫办针对建立“建档立卡”贫困户信息网络系统、改革财政专项扶贫资金管理机制、加强扶贫督查等方面陆续出台了系列文件，对相关机制进行了补充完善。国务院还针对文件中的部分条款出台了相关细则，进行了补充说明。例如，在“坚持扶贫开发和农村最低生活保障制度有效衔接”中，国务院就“特困人员救助供养”这一制度中的帮扶对象、办理程序、供养内容及标准等方面发表了指导性意见。就工作绩效考核而言，2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》，从以下四个方面对省级单位的扶贫开发工作进行考核、评估：减贫成效，考核建档立卡贫困人口数量减少、贫困县退出、贫困地区农村居民收入增长情况；精准识别，考核建档立卡贫困人口识别、退出精准度；精准帮扶，考核对驻村工作队和帮扶责任人帮扶工作的满意度；扶贫资金，重点考核各省（自治区、直辖市）扶贫资金安排、使用、监管和成效。
2.部门协作：合作共赢，提高“精准扶贫”执行效力
扶贫工作具有一定的复杂性，因而在落实时往往会涉及多个部门的“管辖领域”。在推行“精准扶贫”的过程中，多部门协作是扶贫工作一个不可忽视的特征。各部委按照“精准扶贫”指导意见在各个领域进行合作（参见表1），并在开展扶贫实践的同时积极探索新的扶贫路径。2016年，全国工商联、国务院扶贫办、中国光彩会联合推进“万企帮万村”精准扶贫行动；2017年，民政部、财政部、人力资源社会保障部、国家卫生计生委、保监会、扶贫办等部门合作印发了《关于进一步加强医疗救助与城乡居民大病保险有效衔接的通知》；2018年，中央网信办、国家发展改革委、国务院扶贫办、工业和信息化部联合印发了《2018年网络扶贫工作要点》；2019年，民政部、财政部、国家卫生健康委员会、国务院扶贫办、中国残疾人联合会共同发布了《关于在脱贫攻坚中做好贫困重度残疾人照护服务工作的通知》。通过多部门的共同协作，“精准扶贫”的执行效力也得以进一步提升。
随着“精准扶贫”工作的进一步推进，各类具体的扶贫政策也如雨后春笋般涌现出来。各职能部门从自身负责的领域入手，开始对扶贫政策进行创新。在这一时期，诸如“光伏发电扶贫”“电商精准扶贫”“‘十三五’易地扶贫搬迁”“技能脱贫千校行动”“旅游万企万村帮扶专项行动”等产业项目、专项行动开始陆续实施并落实。同期，各部门开始针对不同类型的扶贫政策展开指导，并对现有扶贫方案进行调整。例如，2015年底，全国妇联决定在贫困地区妇女中推动开展“巾帼脱贫行动”；2016年1月，共青团中央印发了《关于共青团助力脱贫攻坚战的实施意见》；同年5月，审计署办公厅颁布了《关于进一步加强扶贫审计促进精准扶贫精准脱贫政策落实的意见》；同年10月，中央网信办、国家发展改革委、国务院扶贫办联合发文，决心加快实施网络扶贫行动；2017年，教育部、财政部就进一步加强完善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件发布了相关通知。
表1 《中共中央办公厅、国务院办公厅印发〈关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见〉的通知》（中办发〔2013〕25号）中各部委分工情况
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资料来源：作者根据《中共中央办公厅、国务院办公厅印发〈关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见〉的通知》（中办发（2013）25号）中的相关内容整理而成。
3.地方政府：立足实践，创新“精准扶贫”模式类型
从扶贫办规划的组织架构来看，中国的扶贫开发实行分级负责、以省为主的行政领导扶贫工作责任制，参见图1。相关省、自治区、直辖市和地（市）、县级政府也成立了相应的组织机构，负责本地的扶贫开发工作。各省、自治区、直辖市，特别是贫困面积较大的省、自治区，都把扶贫开发列入重要议程，根据国家扶贫开发计划制定本地区的具体实施计划。中央的各项扶贫资金在每年年初一次下达到各省、自治区、直辖市，实行扶贫资金、权力、任务、责任“四个到省（自治区、直辖市）”。所有到省的扶贫资金一律由省级人民政府统一安排使用，并由各有关部门规划和实施项目。[3]在资金下发、项目规划权下放这一前提下，地方政府立足实践，结合自身资源禀赋，创新了“精准扶贫”的多种模式。
图1 中国各级政府扶贫机构示意图
目前，地方政府主要的扶贫项目可划分为金融精准扶贫模式、旅游精准扶贫模式、易地搬迁精准扶贫模式、产业精准扶贫模式等几大类。本部分将以金融精准扶贫模式与旅游精准扶贫模式为例，对其一般执行模式、存在的普遍性问题进行分析探讨。
（1）金融精准扶贫模式
金融扶贫是精准扶贫中的一个重要模式，在实践中，金融扶贫有多种表现形式，如产业金融扶贫、互联网金融扶贫等。金融扶贫的主要内涵是依靠政府引导，并充分发挥金融机构与金融市场的力量，为产业式扶贫、旅游扶贫、易地搬迁扶贫等扶贫模式提供资金支持，以此来激发贫困地区脱贫致富的内生动力。
目前，金融扶贫主要面临政策推行难与金融机构放贷积极性不高、精准性不强等问题。一般来说，导致金融扶贫政策“推行难”有两个主要原因。其一，对部分贫困户而言，复杂政策内容与不到位的宣传工作使得他们难以体会到扶贫政策的“利好”；其二，由于长期以来物质资源的相对缺乏、收入不高，贫困户对于金融扶助产生了天然的“心理排斥”。由于金融扶贫不同于易地搬迁等“实物扶贫”，这种模式直接涉及货币资本，具有一定的特殊性，贫困户对于风险的承受能力比较低，因此进一步加剧了贫困户的“隐忧”，也加大了相关政策的推行难度。
金融扶贫的另一个突出问题是金融机构放贷难，这个难点一方面表现为金融机构本身放贷主动性不强。首先，银行，尤其是商业银行等金融机构的经营目标是利益最大化，由于相当一部分数量的贫困户受教育水平不高，因此相较于普通客户，银行向贫困户讲解相关贷款项目的难度较大，往往需要耗费大量的人力、物力、财力，这就增加了银行的服务成本。其次，由于贫困户缺乏必要的收入保障，还款风险较高，部分金融贷款不可避免地会成为“坏账”，在这样一种“成本较高”，而“收益又得不到保证”的情况下，出于风险防范的考虑，银行对于发放金融扶助贷款的积极性并不高。另一方面，金融机构放贷难主要表现在放贷对象及额度难以精准确定上。扶贫一线的情况十分复杂，虽然有的家庭同属贫困户，但他们在经济水平、教育程度等方面都存在或多或少的差异，因此“金融扶贫”不是一个“齐步走”的工作，放贷多少也不该是个“一刀切”的标准，而应根据不同家庭的具体情况、不同收入水平制定相应的额度，但在实际执行的过程中往往很难落实，只能尽量做到降低瞄准误差。随着金融扶贫政策的不断推广，相关红利的“蛋糕”也越做越大，如何分配也成了一个问题。享受到政策的群体虽然获得了便利，但对于不符合政策准入条件的、绝对数量更大的群体而言，他们逐渐会产生不平衡的心理，这种“社会不公平感”的蔓延有时会对扶贫工作造成不利影响。
（2）旅游精准扶贫模式
旅游扶贫是指在部分具有旅游开发潜质的贫困区，营造和采取有利于旅游扶贫发展的政策环境与管理体制，有指向性地开发旅游相关项目，扩大贫困户营收渠道，提高贫困户增收水平，以旅游带动脱贫的扶贫模式。目前，旅游扶贫总体上呈应用地域不断扩大、项目种类日趋繁多的趋势，已成为扶贫政策执行的重要模式之一。
根据发展阶段的不同，旅游扶贫的模式主要可分为以下几种[4]。其一是“政府+贫困户”。此类模式主要出现在旅游扶贫的起步阶段，政府为贫困户提供资金与基础设施的保障，在政府的支持下，社会资源可以被有效统筹，政策环境也较为适宜；然而，由于政府在旅游领域的专业性相对薄弱，扶贫的效率在一定程度上也会受到削减。其二是“企业+贫困户”。这种模式一般出现于旅游产业的发展阶段，较强的旅游企业开始带动个体贫困户参与到旅游产业中来。一般而言，旅游企业的专业性较强，因此容易在经营中取得优势，但由于企业所固有的盈利目的，此类合作模式往往容易只注重经济效益，而在一定程度上忽略了社会效益。其三是“当地旅游大户+贫困户”的合作模式。这种模式多出现于旅游扶贫的发展成熟期，贫困地区的部分个体户已经形成了较为成熟的旅游经营观念与旅游产业实体，由于二者同属一个地区，因此联系较为紧密，比较容易形成较高的参与度。然而，也正是因为此类模式多为个体联合，所以一般规模较小，“多点开花”造成管理难题，发展也因此受限。其四是“多主体参与的扶贫模式”。在这种模式下，政府部门、旅游企业、贫困户、公益团体共同参与旅游扶贫建设，可使用资源与投资渠道得到了极大丰富，旅游扶贫产业进入了成熟期。然而，多主体也意味着多利益，因此协调、统筹各方需求，实现高效管理便成了难题。作为产业式扶贫的重要模式之一，由于地区情况的不同，旅游扶贫所适用的发展模式也有所差异，因此需要做到“具体问题具体分析”，以此推动旅游扶贫的健康、持续发展。
除了上述两种模式以外，“精准扶贫”还包括易地搬迁模式、产业式模式、生态扶贫等多种类型，在扶贫实践中，这些模式不是相互冲突的，而是根据地区情况进行有选择的融合、优化，以取得最大的脱贫成效。
从总体来看，“精准扶贫”业已成为一个涉及部门多、涵盖领域广、包含政策种类复杂的扶贫模式，其投入的各类社会资源数量之多、范围之广，在世界扶贫史上都是罕见的，当然，其取得的成就也是不容忽视的。据扶贫办最新数据统计，2016年，我国共有28个贫困县“摘帽”；2017年，共有125个贫困县宣布脱贫。截至2018年末，全国农村贫困人口从2012年末的9899万人减少至1660万人，累计减少8239万人；贫困发生率从2012年的10.2%下降至1.7%，累计下降了8.5个百分点。[5]