人员规模总量控制的政策思路
综合上述分析，通过近几年来中央和地方的共同努力，财政供养人员“只减不增”的目标已基本实现，人员规模总量控制在相对适度的规模。但是，对照当前国家经济社会的发展趋势，增加人员的现实需求仍不小，人员规模总量控制仍将面临很大的压力。因此，对上述分析框架中的基本手段进行分析，一方面可以对已有的改革探索进行总结，另一方面为下一步深化改革提供基础和思路。
1.整体性精简方式的使用将大大减少
对于整体性精简的认识和评价，本报告认为，从最终的政策效果来看，有利有弊。有利之处表现如下：首先，整体性精简对于“减”量的贡献最大，效果也最明显；其次，按比例统一精简，对于政策落地而言，无疑是行政成本最低的选择，避免了部门或单位之间因互相攀比扯皮而造成的拉锯式谈判；再次，通过整体性精简，能有效地倒逼部门或单位内部在人员总量减少的情况下进行结构优化，以提高整体效率；最后，整体性精简收回的编制多由各级党委政府统筹掌握，主要调剂用于地方党委政府中心工作、全局性工作、关系群众切身利益、保障民生改善的重点领域和行业。比如，为解决中小学大班额问题，2016年，山东省利用精简压缩收回的编制为中小学增编1万余名，实现了资源的优化配置。[23]当然，这种方式也具有弊端：一是按比例统一精简，并未考虑部门或单位的现实需要和特殊性，对于那些“人少事多”的部门单位以及关涉群众切身利益的基本公共服务部门而言，压力会更大；二是整体性精简依然是传统的行政手段，对精简比例提出刚性要求，操作相对简单，但是部门单位的认可程度不高，最终会影响到改革的效果；三是经过持续的精简，地方“一刀切”的空间还能有多大，需要深入测算和考虑。因此，在新时代的发展背景下，“整体性精简”方式的使用，必将大大减少。
2.政府职能转变作为人员规模总量控制的基础性手段，应发挥更大的作用
近几年来，简政放权改革以前所未有的力度在推进，中央和地方的职能范围在减小，纵向层级间的职能配置发生了变化，各类专项改革深入推进。这些努力都为控制甚至“减少”人员规模总量提供了基础。当然，从目前公开的数据看，虽然职能结构已发生了巨大变化，但是相应的，人员总量规模和结构的适应性变化尚未显现，可能需要一个时间周期。因此，要更加突出政府职能转变的根本性作用。这方面，国外经验值得我们参考。比如日本，近年来也主要是通过下放管理权限、下沉管理力量实现管理重心下移。日本不断强化地方自治制度中“凡直接与居民日常生活相关的行政管理工作都尽可能由居民身边的政府机构来承担”的原则，修订后的《日本地方自治法》对都道府县和市町村之间的权限进一步明确，即都道府县负责在规模和性质上超出市町村的事务，其他事务均由市町村管理。与此相适应，日本逐步调整职员定数条例使人员力量进一步向基层倾斜，目前总体上，都道府县与市町村的职员数比例为1∶0.98。[24]
当前，政府职能转变仍在持续推进。那么，政府职能转变什么时候到位？如何来评价政府职能转变是否到位？这些基本问题，我们尚未有清晰的结论。本报告认为，政府职能转变最终的目标是形成一套相对稳定的职能体系。比如中央政府目前仍保留600多项行政审批事项，而其中的300多项在未来任何情况下都需要保留，因为其直接关系到人民健康和国家安全。党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》明确提出，深化党和国家机构改革的目标是构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家职能体系。这为改革指明了方向和道路。当党和国家机构职能体系构建起来并相对稳定后，人员总量规模也将相对稳定下来，政府职能转变对人员规模总量控制的作用将减少。
3.通过机构编制管理权限的调整来实现人员规模总量控制是比较有效的
从实践来看，上收一级编制管理权限有助于控制“新增”的需求和压力。本报告认为，在现行的管理体制下，部分地方的探索有一定的价值，但是全面调整管理体制，目前并不具备条件。而那些通过涉及管理限权调整的创新性探索，更值得研究推广。其最终的目的是，通过管理权限调整，打破编制部门所有、地方所有的格局，有效推动编制跨地方、跨部门、跨层级的统筹调剂，促进编制结构变化，提升编制的效益。(https://www.daowen.com)
4.机构编制评估是人员规模总量控制的有效手段
长期以来，编制管理的主要特点是经验式的管理，管理的科学化、精细化水平不高。对于人员规模控制而言，机构编制评估是一个重要的手段。特别是对于部门履职情况的评估，能为职能配置、职能调整以及人员配置提供基本依据。下一步，机构编制评估的重点是，地方如何结合实际构建起科学的评估体系。
5.统筹使用各类编制资源
党的十九大报告首次提出“两个统筹”的思路：统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责；统筹使用各类编制资源，形成科学合理的管理体制，完善国家机构组织法。在此次党和国家机构改革中，统筹考虑各类机构设置在改革方案及实施中已有明确呈现。而统筹考虑各类编制资源的政策，尚在设计阶段。为此，本报告建议如下。一是进一步明确统筹主体及权限。明确由省级统筹省和省以下编制使用的权限，包括编制跨市县、跨层级、跨部门统筹调剂的权限。目前，行政编制审批权力由中央集中行使，建议中央层面适当放权，不要管得过多过细。目前地方也有一些探索，效果比较好。比如佛山市在编制需求较大的教育、医疗卫生等领域开展试点，由省一级统筹地区事业编制，根据服务人口、经济发展水平、财政承受能力等情况综合考虑，将服务人口流出地空余编制适当调剂到流入地，动态调整、盘活存量，优化编制资源配置。二是进一步明确统筹各类编制的具体内容。目前，编制种类很多，除行政编制、事业编制两大类外，还包括政法专项编制、公安现役编制[25]、两委人员编制、援派机动编制、驻外编制、派驻纪检监察机构人员编制、工勤人员编制等，编制类型多且管理主体不同。建议结合当前的实际，行政编制内部不再区分各类专项编制，统筹使用；同样，事业编制内部，不再依据经费类型进行区别，实现各种类型统筹使用。
6.尽快推动编制标准体系建设，按标准进行管理
首先，按标准管理，是一种规范管理的办法。当然，按标准管理，短期内可能会增加编制规模。因为，目前部分地方由于编制配置历史基数较低，要满足当前经济社会发展实际需要，若根据新的标准管理，必然会带来增加编制规模的需求。其次，建议中央层面尽快制定出台编制标准体系，地方按标准执行。2016年，中央编办印发了《关于建立健全事业单位机构编制标准体系的意见》，提出力争用5～10年的时间，逐步形成涵盖基本公共服务主要领域且科学规范的事业单位机构编制标准体系。该意见提出了事业单位机构编制标准体系，包括公共教育、医疗卫生、公共文化、社会服务、农林水利环保、其他6大类25个全国性标准和地方性标准。[26]而目前，已经制定出台的仅有4部标准，分别是《中小学教职工编制标准》《社区卫生服务中心机构编制标准》《县镇卫生院机构编制标准》《疾病预防控制中心机构编制标准》，因此，标准体系建设的路还很长。最后，地方的探索创新也可以为编制标准建设提供基础。例如，江苏省制定了基本公共服务事业单位机构编制标准，将标准分为教育、医疗、文化、环保、水利等7大类，每一大类再细分为若干小类，如教育分为学前教育、中小学、中等专业学校、普通高等教育等10小类。制定和实施标准的重心是优化结构、提高素质。据统计，截至2018年上半年，江苏省已制定各类事业单位编制标准54项，涵盖事业单位机构总数的55%，事业编制总量的70%。
7.完善编制管理方式方法，推进编制管理法治化建设
党的十九大报告明确提出要完善国家机构组织法。党的十九大报告提出，“统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力，明确职责。统筹使用各类编制资源，形成科学合理的管理体制，完善国家机构组织法。也就是‘两个统筹’的改革思路。2018年深化党和国家机构改革中，统筹考虑各类机构设置在改革方案及实施中已有明确呈现”。这为人员总量管理指明了方向。2019年8月15日，中共中央印发了《中国共产党机构编制工作条例》，这是机构编制工作领域第一部重要的基础主干党内法规，是党的机构编制工作的“基本法”。它为加强党对机构编制工作的集中统一领导、全面规范机构编制工作提供了根本遵循，开启了机构编制法定化的道路。以《条例》实施为契机，将《条例》确立的编制动态调整、实名制管理、报告备案、监督检查等制度进一步细化，及时研究制定相关政策，尽快形成以《条例》为基础、以规则规定、办法细则为配套的机构编制党内法规制度体系。要实现人员规模总量控制，法制化的方式是最根本的方式。这方面可以参考日本的经验做法。在日本，一般由都道府县议会制定《职员定数条例》，规定本机行政机构职员总数和内部各部局职员定数，不得突破。如确因特殊原因（如防灾应急、入学儿童增加）需要增加定数，需由知事向议会申请修订《职数定数条例》后方可实施。