关注模式梳理与价值导向研究
1.系统梳理我国政府绩效管理模式转变
基于新公共管理、多中心治理等理论的发展，结合我国政府绩效管理工作的实际，学者们从政府绩效管理的价值导向、目标以及工作方式等角度对政府绩效管理的模式演进进行了归纳与梳理。
从价值导向维度出发，孙斐将中国政府对绩效管理的演化历程划分为效率型价值的崛起（1978—1993年）、效率型价值主导与民主价值的萌生（1994—1999年）、效率型价值与民主价值逐鹿中原（2000—2003年）和多元价值的冲突与共存（2004年至今）四个阶段，认为其演化过程的本质是在公共价值指引下的自我重塑过程，其价值体系从单一、稳定转向多元、动态，其管理由“控制取向”向“治理取向”转变，其运行具有很强的首长意识，其实践从个别地方试错到地方群体创新再到地方群体创新与中央顶层设计相结合。[12]曹堂哲等认为价值导向决定了治理范式的转变，而治理范式与政府绩效评估的模式转变密切相关。[13]第一阶段是政府治理的经典范式（19世纪末期到20世纪40年代），该范式具有效率主义、普遍主义和工具理性的特征，这一阶段政府绩效评估的导向是“产出导向”；第二阶段是政府治理经典范式的挑战和拓展期（20世纪40年代到20世纪70年代末），行为科学、决策理论、生态行政、政策科学、系统科学、规范主义从不同角度挑战了经典范式的一些基本假设，这一阶段政府绩效评估的导向是“过程导向”，更多关注程序的合法性或合规性[14]；第三阶段的主流是新公共管理范式（20世纪70年代末到20世纪90年代），主张建立“结果导向”的市场化、社会化、分权化政府，这一阶段政府绩效评估的导向是“结果导向”，政府绩效管理运动也超越了传统绩效评估对内部控制和繁文缛节的关注[15]；第四阶段政府治理进入了“后新公共管理时代”（20世纪90年代以来），治理、服务、整体、战略、公共价值和协同等新术语成为政府重塑的最新语言，这一阶段政府绩效评估的导向是“公民导向”，提出了构建以人民为中心的绩效评估体系，拓宽和丰富以人民为中心的政府绩效管理的参与渠道与监督方式等观点[16]。包宪国等提出新公共治理下由于对作为合作生产者的公民的重视以及对整个公共服务系统的关注，使得绩效评估更加易于关注公共价值而不是私人价值，因而在程序和内容上都更具合法性。[17]
从绩效管理目标维度出发，尚虎平将中国政府绩效评估工作划分为四个阶段，第一阶段有着鲜明的“政治性监督”特征，第二阶段呈现了“管理的工具主义”特征，第三阶段属于因地制宜、模式纷呈时期，第四阶段出现了改革的“高位震荡”。[18]徐阳则认为第一阶段是从中华人民共和国成立之后到改革开放之前的围绕政治忠诚的单一考核，第二阶段为改革开放以来前二十年的GDP导向下的经济绩效考核，第三阶段是改革开放以来后二十年社会力量参与下的综合评估，第四阶段则呈现典型的差异化特征，形成了内部独立评估、内部主导评估、外部主导评估和外部独立评估等差异显著的评估模式。[19]针对绩效管理目标变化的原因，徐阳认为政治锦标赛理论给出了合理的解释，在本级政府对下级政府及其官员的考核、评估中，作为赛事组织者的各类主体根据政治忠诚、经济增长、社会稳定、辖区民意等不同的功能定位，确立了不同的评估方案和指标（即竞赛标准），进而构建了形形色色的评估模式。[20]樊鹏从晋升锦标赛的角度做了类似的归因分析，认为新发展理念不仅意味着区域之间官员竞争基准的变化，而且也在潜移默化中塑造着中国的地方权力运行，意味着各级决策者和资源管理者的行为选择与公共产品供给将面临全新的行为参照和评价标准。[21]
从实际工作方式维度出发，徐顽强认为20世纪90年代后，公共部门绩效评估、目标管理、全面质量管理等理念开始引入国内行政生态系统[22]，并对我国政府绩效评估实践的发展产生了重要的影响。贠杰[23]将改革开放以来的中国政府绩效管理实践历程划分为目标责任制阶段（党的十一届三中全会到20世纪90年代初）、效能建设阶段（20世纪90年代中期到21世纪初）、绩效评估阶段（21世纪初到党的十八大前）和综合绩效管理阶段（党的十八大以来）。曹堂哲等指出，我国对政府绩效的认识大致经历了“绩效评价”“绩效管理”“全面实施绩效管理”三个阶段。[24]马国贤等认为《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》等相关文件的发布标志着习近平新时代中国特色社会主义绩效管理思想的形成，是我国政府绩效管理的2.0版，将“目标管理”拓展为“成本效益与质量管理”，这一变化不仅能够推动经济高质量发展，还将拓展财政治国理财功能，推动建设服务型政府建设，推进国家治理体系的科学化、现代化。[25]冉敏在不考虑纵向时间维度的情况下，将我国地方政府绩效管理的实践归纳为五种典型的模式，分别为目标管理责任制为主的青岛模式、效能监察的深圳模式、效能建设的福建模式、公民评议的杭州模式、督查验收的湖南模式。[26]在评估体系建设方面，周振超将我国公共领域形成的绩效评估体系归为四类，包括中央组织部以德能勤绩廉为内容的“地方党政领导班子和领导干部综合考评体系”、中央编办牵头的“政府绩效管理体系”、财政部组织的“预算绩效管理”和“财政支出绩效评价体系”，以及各个系统和各个部门的内部绩效管理体系。[27](https://www.daowen.com)
2.绩效评价的价值导向
如何衡量政府绩效一直存在两种范式，即效率范式（Efficiency Paradigm）和信任范式（The Trust Paradigm）。效率范式本身具有明显的管理主义特征，秉持“效率至上”的价值追求，最为典型的就是3E模式，即节约（Economy）、效率（Efficiency）、效果（Effectiveness）。而信任范式则主张通过随时间演进的公共价值和公民需要来衡量政府政绩，与我国努力构建的服务型政府的内涵不谋而合。[28]王学军认为公共价值是公民集体偏好的政治协调表达，政府应围绕公共价值实现来配置公共资源和公共权力，提供公共服务，以获得公民信任。[29]对于政府绩效管理的价值导向内涵，孙斐运用扎根理论，构建了地方政府绩效评价的价值分类模型，聚合成了与政府组织对社会贡献相关的价值等六种价值类型，如表2所示。[30]
表2 主轴编码形成的主次范畴
