主要观点概述
本报告主要基于85篇重要文献概述2018年学界关于“公务员制度”研究的主要观点。与2018年报告一样，本报告依然以各研究主题重要文献数量由多到少的顺序来概述学者们的观点。
1.关于公务员激励问题的研究
近年来，随着公务员职业倦怠问题的凸显和中央对公务员激励问题的日益重视，公务员激励成为2018年学界的研究热点。本报告共检索到相关的重要文献15篇，这些文献的主要观点如下。
职业倦怠感是制约公务员激励效果的重要原因。谢治菊通过对贵州、重庆和四川基层公务员的调查发现，受党的十八大以来风清气正的政治环境影响，基层公务员的责任心增强、幸福感增加、满意度提升，这使其呈现出工作心态积极、社会心态平和、生活心态乐观的特征，但同时基层公务员因压力大而导致的失衡心态、倦怠心理、社会责任感不足等问题依然存在。[5]吕维霞、徐晓明、王超杰认为，情绪低落、人格分裂、缺乏成就感是公务员职业倦怠感的3个评价指标，职业控制困难、职业价值降低、职业激励不足是公务员职业倦怠感的3个影响因素；研究显示，职业控制困难容易导致情绪低落，职业价值降低容易导致情绪低落、人格分裂、缺乏成就感，职业激励不足容易导致人格分裂。[6]韩阳通过对辽宁省公务员的调研发现，近年来公务员的职业倦怠程度明显上升，且男性公务员职业倦怠高于女性公务员，中青年公务员职业倦怠更为明显。[7]林琼、熊节春研究了公共服务动机对公务员工作倦怠的影响，认为公务员职位虽炙手可热，却也是工作倦怠最为易发和高发的职业群体之一，公务员公共服务动机越低、奉献精神越弱，就越不能激发其工作中得到的内在成就感，工作倦怠的概率就越高。[8]刘学军对丹东市公务员的调查显示，该市公务员大部分表现为中度职业倦怠，极少部分表现为高度职业倦怠；公务员职业倦怠感的产生，既有社会方面、工作方面、组织方面的原因，又有个人方面的原因，其中组织方面晋升和奖励制度不完善、组织支持缺乏和人际关系冲突、组织公平缺失是导致公务员职业倦怠感的主要原因。[9]谢治菊、朱绍豪通过西南地区的调研发现，基层公务员自我效能感与职业倦怠呈负相关，且人际效能感与职业倦怠的关联性更大；虽然基层公务员职业倦怠受个体背景因素的影响较大，但职位才是影响基层公务员职业倦怠程度的根本因素。[10]文宏通过对某省直机关的调研发现，官僚文化、组织沉默是造成公务员职业倦怠感的重要因素，但自我效能感会减弱二者对职业倦怠的影响。[11]
公务员激励不足的其他原因。蒋承、陈琳认为，合理薪酬缺失、晋升空间缺失、基础设施缺失、个人价值缺失与身心健康受损等问题是导致基层公务员流失的主要原因。[12]张玉磊认为，不合理的薪酬制度设计导致公务员的“逆向选择”，对晋升的过度追求导致公务员晋升“独木桥”之困，考核制度不科学导致公务员管理的“软约束”，以控制为导向的职业生涯管理导致部分公务员“为官不为”，委托-代理问题产生的信息不对称导致的“监督难题”是导致公务员激励失灵的五大原因。[13]
关于如何解决公务员职业倦怠、激励不足问题的建议。蓝志勇、秦强、薛金刚提出，通过深度学习重塑公务员价值目标和行为动机，改革组织文化和管理流程，克服官僚主义及形式主义，解除政策实施中的梗阻可以较为有效地改善激励效果。[14]于海波、安然提出，可以通过提升工作重塑能力、加强心理授权来增强公务员的公共服务动机，进而降低公务员的工作倦怠。[15]杨妮娜认为，通过提高青年公务员的薪酬水平和改善公务员职业的社会认同感两条路径可以有效提高青年公务员的职业满意度。[16]谢治菊提出，可以运用大数据来预防公务员的不良心态，提升公务员的职业满意感。[17]徐芳芳、刘旭涛考察了美国公务员的绩效激励机制，认为其对中国公务员绩效激励机制建设的借鉴意义在于，应完善绩效激励机制的整体性设计，强化内外部双重绩效激励监督，加强公务员绩效激励计划建设，采取以绩效为依据的激励方式，重视绩效激励结果反馈的作用。[18]
2.关于公务员培训的研究
公务员培训是2018年学者们关注的一大热点，本报告共检索到10篇与此相关的重要文章，这些文章的观点包括以下几个方面。
公务员培训工作中的问题。刘军仪认为，目前我国基层公务员培训工作仍然存在以下问题：单位和公务员均重视培训但供需矛盾仍然突出；公务员有主动参训意识但现行授课方式影响积极性；培训登记备案工作到位但结果使用与其他管理环节存在脱节；培训组织管理有力但对训前需求分析和训后效果评估缺乏重视。[19]邓可、李泉通过对重庆市的调研发现，目前能力导向的公务员培训理念已经形成，但仍然存在基层政府重视程度不够、初任培训实施力度不大、培训机构市场化不理想、培训结果缺乏考核等问题。[20]
加强公务员培训制度建设的建议。胡登良认为，应实施公务员分类培训以提升培训效果。具体而言，首先以职系为单位开展培训，在此基础上再进行纵向分级培训，以提高公务员专业知识和能力。[21]张丽艳、杨雪认为，应着力实施公务员的胜任能力培训，在培训内容上应做到与工作紧密相关；在培训方法上应侧重选择体验式的培训方法，而且这种体验应与公务员真实的工作情境有一定的联系。[22]陈思明对加强公务员的法治培训从宏微观两个层面提出了建议：在宏观层面，公务员法治培训需要强化党内法规的行政法治价值宣教，需要对政府法治工作热点问题展开联动式系统化培训；在微观层面，公务员法治培训需要以行政规范性文件为切入点，以具体应用型普法模式增进公务员法治培训效益。[23]葛婧考察了德国、澳大利亚、新西兰三国公务员的培训制度，认为其对中国公务员培训制度建设的启示是：应加快推进公务员岗位能力模型的研究，提升培训师资队伍的专业化水平，加快培训方式方法的学习和实践，加强对公务员的人力资源开发力度，加强公务员培训管理的改革创新。[24]
解决公务员培训中的微观问题的建议。孙莹提出，公务员培训现场教学课程设计的内容包括三个模块：课程导入，现场考察；集体研讨，理论提升；延展培训，搭建平台。[25]张婷婷认为，在制定公务员初任培训课程过程中，应根据培训需求和目标，充分考虑社会因素的影响和作用，随着社会动态发展不断完善课程体系。[26]
强化公务员培训质量评估的建议。朱昭霖提出，应依据动态性、系统性、整体性和层次性的标准，构建层次分明、动态更新的评估内容体系，多元参与、有序互动的评估主体体系，动态调整、具体高效的评估方法体系和系统完整、逻辑严密的评估流程体系，切实提升公务员培训质量。[27]李万峰、朱昭霖认为，公务员培训质量评估的优化路径在于：第一，构建完善的评估主体体系，保证公务员培训质量评估的客观性；第二，探索多元的评估方法体系，提高公务员培训质量评估的效率和效能；第三，推行规范的评估流程体系，使评估贯穿于公务员培训过程始终；第四，构建系统的评估指标体系，实现公务员培训质量评估的科学性。[28]
3.关于公务员工资问题的研究
公务员工资福利保险问题是近年来公务员制度研究中的重要问题，引起了学者们的持续关注。2018年学界对这一问题的关注集中在工资制度方面，共发表了9篇相关重要文章。
公务员工资制度的发展与问题。江玉荣认为，改革开放以来，我国先后进行了三次规模较大的公务员工资制度改革，十多次工资水平调整。改革过程中树立了以市场为参照、政府宏观调控为主导的公务员工资理念，公务员工资管理体制从高度集权走向适度分权，建立了职务与级别相结合的等级工资制度。[29]吉政、孙建丽认为，对公务员的激励不足在很大程度上导致了薪酬问题上的“囚徒困境”，即卖力工作并不会为晋升和增加工资起很大作用，反而“争取少工作”的行为能让公务员感觉轻松和减少犯错概率。[30]周福战、陈婷发现，当前各省区公务员工资存在较大的差异，工资最高省份与工资最低省份的倍差为2.47～3.37，各省区公务员工资水平高的地区集中在直辖市、沿海地区和西藏、青海两省区，工资水平低的地区则集中在东北地区和中部地区。[31]王霞认为，目前中国公务员工资水平决定和增长机制存在着工资调整的决策机制不够健全、央地权责关系有待调整、与财政管理体制不适应、透明度不够等问题。[32]
推进公务员工资制度改革的建议。曾湘泉认为，建立责任与权限相统一的公务员薪酬制度和治理体系应是公务员工资制度改革的目标，这包括开展职位分类、工作分析和职位评价；保持与干部人事管理边界划分相一致的薪酬管理权限；建立预算管理和绩效报告制度；推动工资立法和强化相关配套改革等改革内容。[33]柴茂昌、叶源辉提出，在养老保险并轨背景下应借鉴全面报酬的理念对公务员工资进行改革，加强公务员工资水平的顶层设计，建立公务员工资调查比较机制，科学地确定和调整公务员工资。[34]罗旭华认为，要科学合理地贯彻平衡比较原则，对公务员进行恰当分类并对其薪酬水平做必要的限制，在薪酬标准确定与调整的程序和机制上做到中立化、公开化和法制化。[35]柴茂昌、王霞考察了美国、日本的经验，认为中国公务员分类改革背景下的工资制度改革应着力于两大问题：科学解决不同公务员的内部分配公平问题、高度重视公务员工资的外部竞争性问题。[36]王梅提出，中国应当借鉴日本公务员工资调整机制的做法，把企业相当人员工资水平作为调整工资的重要参考指标，综合考虑物价指数和当地经济发展水平，使公务员工资水平调整有据可依。[37](https://www.daowen.com)
4.关于公务员考核问题的研究
考核问题也是公务员制度研究中受到持续关注的问题，2018年共检索到8篇相关重要文章。丰俊功认为，公务员考核制度的变迁可以分为探索阶段、确立阶段、逐步完善阶段，制度框架内容经历了一个从注重表面行为到注重实际能力和实绩的过程；从考核制度变迁来说，经历了一个从机制构建到规范再到专业的过程。[38]郝玉明提出，公务员考核难的原因在于：考核主体缺乏绩效文化认同，考核机制缺乏科学性和系统性，平时考核缺乏便利性和经济性。[39]程淑琴等认为，在考核工作中应用大数据，可以降低各个管理层级的工作强度和考核成本，提高考核工作精准度，推进考核工作实现优化和转变。[40]李建忠等总结了从2010年起地方开展平时考核的主要经验：将公务员平时考核工作纳入地方政府绩效管理体系增强工作约束力；主管部门制订统一方案提高平时考核的规范性；将公务员平时考核与部门管理相结合强化管理；不断完善平时考核工具和方法提升平时考核效率和便利性。[41]郝玉明提出，公务员平时考核的理论依据在于：组织行为学理论为公务员平时考核提供个体行为激励；人力资源管理理论为公务员平时考核提供全面绩效管理流程；经济学分析理论为公务员平时考核组织管理提供决策模型。[42]徐维研究了美国联邦政府公务员考核的法规制度，认为美国联邦政府公务员考核的法律法规体系较为完善，在很大程度上推动了美国联邦公务员考核工作的规范化、制度化，避免了考核过程中的主观随意性，强化了公务员对考核工作的预期与重视。[43]陈放考察了日本公务员的考核制度，认为其对完善中国公务员考核制度的启示是：注重日常监督反馈，科学设置考核目标，主管领导直接打分考核，灵活运用考核结果，通过考核提高组织效率，把培养下属作为领导职务公务员的一项重要考核内容。[44]徐维、张赢方、袁娟考察了美英日公务员考核的指标体系，认为：美国公务员考核指标体现在“德”“能”“勤”“绩”“廉”五方面；英国公务员考核指标体系以公务员应当具备的十种能力为依据，且每项能力区分多个等级；日本公务员考核区分公务员类别和层级，设定相应的考核维度和考核指标。[45]
5.关于公务员分类及专业化问题的研究
分类及专业化是公务员制度建设与《公务员法》修订中的一个重要问题，也是2018年学者们关注的一个重要问题。王芳霞考察了党的十八大以来公务员分类管理的制度性变化，认为其呈现出体现差异、突破限制、注重资历、衔接融通等四个方面的制度发展倾向。[46]郝玉明分析了中国公务员分类管理改革的进展，认为推进分类管理仍然面临制度体系不够健全、迫切需要构建基于职位分类的公务员管理体系和获得外部制度协同等重点难点问题。[47]孙柏瑛认为，基于理性、“以事为中心”、专业化管理观念的公务员分类管理制度建设，需要我国政府人事管理观念的转变，需要人事评价、薪酬管理、跨类流动等配套制度改革的深化。[48]吴少微、魏姝考察了发达国家公务员专业化的演变，认为其对我国公务员专业化建设的启示是：科学认识职位分类制度的基础性作用，有效推进公务员专业化；市场竞合和合作治理是遏制专业化负面影响的有效机制。[49]周美雷认为，当前中国行政执法类公务员职业发展的现实问题，主要表现在有些人职业发展目标缺乏与职业困惑、职业信仰与服务意识匮乏、缺少责任意识、工作激情与创新意识不高等。[50]李学明、苗月霞认为，行政执法类公务员职位设置范围，既要保持公务员基本制度及其法规之间的衔接配套，又要充分体现行政执法类公务员的工作性质和职位特点，坚持自上而下的统筹与自下而上的推动相结合，有序推进、不断完善。[51]刘晔考察了美国联邦政府执法类公务员的管理制度，认为其职位设置与管理方面的启示是：让公务员清楚了解自己的工作权力和职责；建立各机构统一的管理体制，加强各机构人事管理具体操作层面的一致性；提高政府的人力资源工作效率；执法类公务员管理体系与社会劳动力市场要紧密关联。[52]其退休福利制度方面的启示是：应充分体现行政执法类公务员职业特点；应坚持向基层和一线执法类公务员倾斜。[53]
6.关于中国公务员制度总体发展的研究
2018年伴随着《公务员法》的修订，相当数量的研究从总体上考察了公务员制度的历史及发展问题。白智立、杨沛龙分析了中国公务员制度建构的过程，认为中国公务员制度的改革过程也内含了对“效率”价值和“政治体制改革”价值的双重追求，体现了中国国家治理变革与其他国家所具有的共性特征，从而具有世界意义。[54]胡威、蓝志勇考察了2006年《公务员法》实施以来公务员制度的发展，认为《公务员法》在推行现代管理理念和专业化、法制化、科学化管理方面有重大的理念突破并体现了制度建设的进步，但面对新时代的新任务、新挑战，其还有继续深化改革和条例具体化的巨大空间。[55]吴江、张敏考察了中国公务员制度的发展历程，认为公务员制度还存在以下不足：职位职责规范的标准化和有效性亟待加强；考录选拔的公平性和科学化有待提高；绩效管理的法制化与科学化有待提升；平时考核的制度设计与实施有待完善；能力建设的系统性和可持续性有待强化；工资福利的公平性和统筹性有待加强。[56]贾海薇认为，2018年《公务员法》修订将“科学发展观”和“习近平新时代中国特色社会主义思想”列入指导思想，并在进入与退出、职务与职级、晋升与罚降、奖励与惩处、使用与培育、权利与义务六大方面进行了制度创新。[57]宋世明指出，2018年《公务员法》对分类机制、更新机制、激励保障机制、监督机制四大公务员管理机制相关内容作出了重要修订。[58]应松年、郭胜习认为，2018年《公务员法》修订在与《监察法》等法律衔接、分类管理、激励机制、公务员权利救济等方面仍存在不足。[59]李默海探讨了西方国家的政治中立原则，认为作为一种技术性措施和手段的公务员行政中立，在保障政府工作的稳定性和连续性，保证公务员职业的专业性和独立性、防止公务员对个人或派别形成隶属关系或人身依附关系以及在行政权内部形成互相制衡等方面，均发挥了重要功能。[60]田蕴祥考察了经合组织（OECD）国家的公务员制度改革，认为其借鉴意义主要是：要强化法治化建设、构建高级公务员的胜任力模型、完善培训机制、检视绩效与激励制度、建立人性化关怀的组织文化。[61]
7.公务员职务、职级与级别制度问题研究
公务员职务、职级与级别制度改革是近年来公务员制度改革的一个重要问题，2018年《公务员法》完善了职级等有关规定，因此这一问题也是2018年公务员制度研究中的一个重要问题。薛立强认为，当代中国公务员职务与级别制度的发展经过了级别本位制和职务本位制两大时期。当前的主要问题是：职位类别划分不充分，专业化功能发展不足；职级和级别功能错位，激励导向存在偏差。[62]杨梅认为，县以下机关公务员职务职级并行制度在建立新的职级晋升序列，明确基层激励导向，综合考量级别、年功和考核因素以及体现制度普惠性方面具有积极意义。[63]贾洪波认为，公务员职务与职级并行制度有拓宽公务员的职业发展空间、遏制官本位现象、提升基层公务员的工资水平、避免公务员队伍老化等优势。[64]白现军博士认为县以下机关公务员职务与职级并行制度还存在一些问题：职级晋升的条件设置有待优化；职务主导的工资制度尚未打破；独立完善的职级体系尚未构建；科学合理的公务员绩效考核机制尚未建立；稳固牢靠的公务员增资保障机制尚未形成；职级晋升后的内部人事关系有待理顺。[65]张智认为，县以下机关公务员职务与职级并行制度存在问题的原因在于：官本位思想固化了职务的主导地位，中庸思想和平均主义影响了考核的公正性，公务员分类改革的滞后导致部分公务员无法正常晋升职级。[66]杨梅认为，2018年《公务员法》最大变化之一是用职级替代了非领导职务，将职级与职务、级别共同作为公务员管理的基础，指出下一步改革的重点是完善后续的配套机制建设。[67]
8.公务员能力建设问题研究
公务员能力及胜任力问题是近年来公务员制度改革和学界关注的重要问题。刘燕通过调查发现，在公务员能力建设现存主要问题中，“能力素质参差不齐”是基本现实，“教育培训机会不均”是外在条件，“能力提升动力不足”是内在根本。[68]解洪涛、李玉姣通过对湖北省84县（市）级国税部门的调查显示，由于对“高技能型”员工激励机制的缺乏，未来税收机关“高技能型”公务员可能会进一步流失。[69]李冰心认为，大数据背景下公务员行政能力提升的重点在于提升前瞻思维能力、“公共服务”能力、依法行政能力、开拓创新能力。[70]张向东、张艺川认为，公务员廉政与能政实现正向耦合的机理在于四大作用机制，即内在动力机制、系统协同机制、制度胁迫机制、法律保障机制。[71]方振邦、唐健通过对美国、英国、澳大利亚和韩国高级公务员胜任素质的研究发现，制度完备、内容系统、可操作性强、重视实践应用是这些国家高级公务员胜任素质模型的主要特点。[72]赵源对联合国公务员胜任素质的研究发现，国际组织公务员职位层次越低，对知识、技能、动机三个维度的胜任力要求越高；职位层次越高，对社会角色、自我认知、个性特质三个维度的胜任力要求越高。[73]
9.其他研究
如前所述，除了上述研究外，2018年学者们还关注了女性公务员、考试录用、职位聘任、义务、奖励、监督、交流、退休等议题，这些研究的情况如下。
第一，关于女性公务员问题的研究。宋惠芳认为，由于传统性别角色的刻板印象、职业需要与家庭需求的冲突、科层组织体制的束缚等原因，女性公务员的成长并不顺利。[74]李丙红认为，社会性别导致的非正式制度的存在导致正式制度失灵是当前我国女性公务员职业发展阻滞的根源。[75]解决女性公务员职业阻滞问题，必须全面系统分析女性公务员职业发展阻滞机制的内涵与特性，[76]筑牢女性公务员职业发展的文化基础，完善公务员选人用人制度。[77]
第二，关于公务员考试录用问题的研究。石婷婷认为，公务员“凡进必考”制度创新实施25年来，已成为深得民心的、重要的社会政治制度，但这一制度当前还存在法律制度不健全、职位分类分级不明显、某些操作程序不公平等问题。[78]肖海鹏认为，当前公务员考录工作应以人职匹配为基础，从提升考录制度的科学性入手，完善考录资格条件，实行分类考试，并提高考录的公平性。[79]郝玉明提出，应从科学设置公务员招录资格条件、创新招录方式方法、对特定群体实行定向招录、完善招录职位编制管理与职位权利保障以及招录考试测评配套保障等方面完善艰苦边远地区基层公务员的招录机制。[80]芮国强等研究发现，公务员考录面试前的培训经历会导致公务员更多地应用印象管理策略，而印象管理策略又会提升公务员面试的绩效。[81]
第三，关于公务员职位聘任制度的研究。张国玉认为，聘任制公务员是考录制公务员制度的有益补充，有助于党政机关吸引和使用优秀专业人才，能够在一定程度上解决考录制公务员在部分专业性较强的职位招录中存在的不愿考、考不进、留不住等问题。[82]叶强考察了德国的有期限公务员制度，认为其在任职上有具体期限、通常适用公务员法律关系的规定、在类型上遵从法律保留原则等特点对完善中国聘任制公务员制度具有借鉴意义。[83]
第四，关于公务员义务、奖励、监督、交流、退休等的研究。沈瞿和提出，应强调公务员的诚信义务，诚信义务包括政治诚信、政务诚信、社交诚信、个人诚信等类型。[84]李克静认为，当前的公务员奖励制度存在着奖励条件不合理、奖励金额过低、相关法规不完善、奖励监督流于形式等问题，完善奖励制度应从上述四个方面着手。[85]温郁华提出，应从加强行政伦理立法、发挥社会监督作用、增强公务员责任意识等方面加强公务员的行政伦理监督。[86]杨梅认为，当前公务员调任制度还存在着资格条件宽泛、调任程序不明确、某些规定不符合实际等问题。[87]方志考察了一些国家的公务员退休制度，发现越来越多的国家取消了提前退休的激励，转向鼓励延迟退休，提高退休年龄的弹性，并实行养老的社会化管理。[88]