专项转移支付的制度逻辑与运作机制研究
第一类研究从基本的制度逻辑着手进行探讨。一般转移支付规模与地区经济发展水平呈负相关，容易让下级政府产生对转移支付的依赖心理，不利于调动地方发展经济的积极性；而专项转移支付却可以使上级政府锁定下级政府的优先发展目标。因此，从上级政府角度看，会倾向于采取加大专项转移支付力度的措施。[1]
在这类研究中，与中国的现实制度运行结合比较紧密的是，从央地事权划分角度，对专项转移支付的具体运作进行的分析。毕竟合理划分各级政府间的事权与财权，是实施政府间专项转移支付制度的重要依据。如果事权与财权划分不够清楚，专项转移支付的依据就不明确，进而会导致专项转移支付的责任不清。各级政府间职责划分越清晰，专项转移支付制度运行效率就越高。[2]
专项转移支付是弥补地区间财力差异、促进公共服务均等化的基本财政手段。而在中国的中央与地方财政关系中，专项转移支付还是中央政府在共同财政事权领域承担支出责任的集中体现，突出了中央政府统筹财政事权、分配财政资源的核心地位。[3]也有学者认为，目前对于中央事权、地方事权、央地共同事权，中央均有专项转移支付资金安排，这就带来两个问题：第一，既然是专项转移支付资金，上级政府就应确定具体项目，而由于信息不对称等现实情况，导致很多项目与基层需求不一致；第二，由于专项转移支付资金目标模糊和约束力弱化，很多应该由地方财力完成的事项又都纳入了专项转移支付资金补助范畴，导致出现地方政府的“搭便车”行为。[4]
据此，有学者指出，本属中央事权，只是委托地方执行的“委托类专项”是否应该从政府间转移支付中剥离出去？因为这些专项划入政府间专项转移支付，是站在财政预算资金管理的角度来考虑，只看到了委托支付与专项转移支付在预算资金支付和“专款专用”方面的共性，忽视了二者在预算资金支付背后的政府间公共事务责权划分上的根本区别。这就造成了中央与地方之间公共事务职责与账面上展现的总预算规模不对称，人为地夸大了地方总预算的规模，夸大了中央对地方转移支付的规模，人为地缩减了中央本级部门预算的规模。同时，因为“委托类专项”列入政府间专项转移支付，没有列入中央本级部门预算，所以全国人大在审查中央本级部门预算的时候，对“委托类专项”立项是否科学、资金规模是否恰当等问题基本无法审查。[5]
或许更为严重的问题在于，各级政府事权和财权范围不明晰。中央、省、省以下政府之间经常会存在事权不清、交叉重叠的现象。虽然当前设置了委托类、共担类、引导类、救济类和应急类等五类转移支付，但并没有明确哪些是委托类事权，哪些是共担类事权。由于财权与事权不统一，专项转移支付的依据不明确，导致转移支付的责任不清，上下级政府之间博弈，使政府间财政体制处于不稳定状况。[6](https://www.daowen.com)
第二类研究着手于专项转移支付的占比与结构，以及背后的实质运作机制。现阶段，带有专项性质的一般转移支付偏多。从中央下达的一般转移支付内部结构分析，教育、社保、公共安全等项目带有专项性质，调整工资、农村税费改革等项目资金使用方向已经固化，地方真正能够自主支配的转移支付占比低。[7]
那么，其背后的实质逻辑是什么呢？相对于难以说清的央地事权问题，专项资金的实质操控者——部门的动机或许更值得关注。各主管部门都希望并要求设立专项转移支付，主要原因在于便于本部门开展工作。部门制定的规划、规章和措施能够在下级政府得到贯彻落实，专项转移支付能提供资金保障。如果仅仅出台政策，而没有资金配套，下级政府就会以“没钱”为由拒绝落实相关政策。各部门从本位主义出发，普遍要求设立专项转移支付、保留专项转移支付、增加专项转移支付规模，为清理整合规范专项转移支付管理带来较大的障碍。[8]
于是，专项资金部门化，就体现在分配方式既“分条”又“切块”，项目重复交叉，“撒胡椒面”式划拨，资金分配不规范。由于科目设置不合理，有的专项转移支付资金出现挤占挪用，也有的过度拘泥专款专用，不能调剂。项目设置缺乏严格的准入和退出机制，许多专项转移支付设立缺乏依据，设立后成为固化的既得利益。[9]因此，专项转移支付之所以存在诸多问题且较难改变的根本原因，主要涉及政府间、部门间多方的利益博弈格局。专项转移支付资金分配涉及“统一领导，条块结合”的政治架构。因此，其实现过程往往是充满政治角力的过程。各方矛盾的协调和统一，虽有政治因素参与，却也完全可以技术手段为载体，促进条块融合。[10]
与之相关，还有所谓的政治关联研究。政治关联确实会对专项转移支付的地区配置产生影响，使部长的政治关联地获得更多的专项转移支付，但关联地的经济水平会弱化部长的政治关联效应。即政治关联与地区经济水平存在着交互作用，经济水平越强的关联地，其获得的部长政治关联效应反而会越弱。[11]
那么，沿着上述逻辑，就出现了必须大幅降低专项占比，提高地方可统筹资金的呼吁。然而，也有不同的声音。比如，如果单纯增加一般转移支付的比重，而不指定支出用途，地方政府有将这笔资金用于经济建设领域的强烈偏好，以满足自身的政绩需要。本应大力发展的教育、医疗、社保等公共服务，反而不能得到足够的财力保障。[12]再以教育领域为例，专项转移支付对于地方教育公共服务的激励作用远大于一般转移支付，且教育专项转移支付对于缩小财力薄弱地区同经济发达地区的教育发展差距，促进教育公共服务均等化具有较为明显的积极作用。专项转移支付是政府转移支付体系中效率最高、目标最明确以及最容易监督的形式。在这种情况下，中央政府对地方政府的专项转移支付就显得更为重要，不可盲目压缩教育专项转移支付规模。[13]