政府职能转变
政府职能是确定人员规模的基本依据，政府职能的调整必然带来人员总量和结构的变化。改革开放40年来，政府职能转变始终是政府改革的核心议题。党的十八大以来，政府职能转变被摆在了更加突出的位置，近几年来“放管服”改革向纵深推进，为构建起系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系奠定了基础。我们认为，在人员规模总量的问题上，政府职能转变的贡献是基础性的，也是根本性的，其主要是促使了人员结构发生变化。当然，从数据结果上看，有些比较直接，有些是间接的；有些效果短期就能看到，有些可能需要一段时间才能显现。
一是政府职能范围在缩小。近几年来，政府职能转变以前所未有的力度在推进，重塑了政府与市场、政府与社会的关系及三者之间的外部边界。据统计，2013年到2017年，国务院部门行政审批事项削减44%，保留仅600余项。[15]2017年国务院部门再次取消52项，这些事项大部分与就业、创业、投资经营、环境、营商条件有关。[16]非行政许可审批彻底终结，中央政府层面核准的企业投资项目减少90%，行政审批中介服务事项压减74%。[17]这组数据反映出中央政府职责范围进行了深刻的调整，其主要方向是减少微观干预，进一步厘清政府与市场边界，优化配置宏观管理职能。同时，地方各级政府也进行了力度非常大的简政放权改革。有统计，截至2016年7月，各省级行政审批事项精简幅度平均超过50%，省级部门平均保留行政审批事项350项左右。[18]通过持续的简政放权改革，政府的职能范围在不断缩小，相应的，政府人员规模也会有所收缩。政府职能转变对人员结构变化的效果，在2018年深化党和国家机构改革中已有体现。比如，商务部核减了行政编制106名，改革力度很大。这主要是因为职责发生了变化，其承担的经营者集中反垄断执法职责及国务院反垄断委员会办公室、全国打击侵犯知识产权和制售假冒伪劣商品工作领导小组办公室职责划入国家市场监督管理总局，对外援助职责划入国际发展合作署，撤销了援外司、反垄断局2个内设机构。而交通运输部因为承担了原农业部的渔船检验和监督管理职责，在此次改革中，核增行政编制10名。(https://www.daowen.com)
二是纵向间政府职能调整。在简政的同时，下放权力也是近几年来改革的重要内容。权限下放必然涉及纵向不同层级政府间职能的重新配置。以江西省为例。据统计，2013年5月到2015年5月，国务院分8次共下放至江西各级政府（省、市、县）行政审批事项138项，占精简事项总量的24%。其中，农业、交通运输、民航局、国家发改委、食药总局5个部门下放事项较多。从审批服务对象看，面向企业的审批事项主要涉及企业设立、经营资质、生产经营行为等领域，如新闻出版广电总局下放的“电影制片单位设立、变更、终止审批”，农业部下放的“食用菌菌种质量检验机构资格认定”；面向自然人的审批事项主要为从业资格类行政审批，如交通运输部下放的“引航员任职资格审批”等。这些审批事项，由江西省省级部门承接的占71%，市级部门承接的占7.2%，县级部门承接的占0.7%。[19]由此可以看出，中央政府部门下放的事项，大部分由省级承接，省级政府的职责范围在扩大。2013年8月到2015年11月，江西省政府分7次下放至市、县两级政府行政审批事项240项，占全部精简事项总量的63%。其中，市级政府承接的占85%，县级承接的占15%，市级政府成为最主要的承接主体。宜春市承接江西省政府下放的行政审批事项中，约66%由市级机关承接，约27%“二次下放”到县（市、区），约7%纳入“暂停实施”范围。江西省的情况在某种程度上可以反映出全国的情况。从这个案例看，在改革中，各层级政府的职责都发生了变化，中央政府承担的政府职责在减少，而省、市、县政府承担了更多的职能，特别是市一级变化较大。按照“人随事走”的原则，在纵向间政府职能转移后，各层级人员规模结构会相应发生变化。当然，这个影响会逐步显现出来。
三是各类专项改革。近几年来，在全面深化改革的大背景下，各类专项改革在深入推进，如事业单位改革、小微单位整合、文化体制改革、后勤服务社会化改革、国有林区林场改革、培训疗养机构改革、清理规范中介机构改革、综合行政执法体制改革等。在这些改革中，人员规模的变化是比较明显的，专项改革对于“减”的贡献很明显。比如，北京市从2014年开始推进事业单位性质培训中心改革，进一步明确了培训工作的职能定位，将经营性的培训交给市场，具体事务性培训通过购买服务方式交给社会，共减少编制500多名。河北省在文化体制改革中撤销了省直非时政类报刊社和部分文艺院团，核减事业编制1000多名。陕西省启动地勘单位“事改企”，组建地勘集团公司，撤销事业单位近60个，核减事业编制2万余名。[20]山西省在推动国有林场改革中，明确了省直国有林场的公益属性，2016年一次性核减事业编制2000余名。江西省大力推动小微单位撤并。有统计，全国各层级编制少于6名的事业单位达40余万个，且主要集中在市县两级。江西省在小微单位撤并改革中划定三条杠杆，即2年以上没有运作、无正式人员的“空壳僵死”单位一律撤销；省市县三级事业单位编制分别不足5名、4名、3名的“小麻雀”单位全部整合；2年以上未使用的空编，按单位总编制数的15%保留，其余全部核减。通过撤并整合，江西省共核减事业编制1万余名。[21]可见，上述专项改革都对人员“减”做出了贡献。