政府与社会资本合作（PPP）发展展望

1.ppp在不断规范中发展。2018年上半年，全国范围内的ppp经历了一次严格的清理整顿，这导致PPP项目从数量上有较明显减少。事实上，从2018年下半年开始，ppp就开始恢复发展。2018年9月，财政部出台《关于规范推进政府与社会资本合作（PPP）工作的实施意见（征求意见稿）》，明确ppp不属于隐形负债，从政策上对ppp模式给予肯定和支持，这对于因清理整顿而处于冰冻期的ppp行业是一大利好。此前，四川省财政厅于2018年8月发布《四川省级财政支持ppp综合补助资金管理办法（草案）》；2018年9月，江苏、山东、陕西、贵州等省均发布了ppp新的入库或示范项目名单，进行PPP项目推介工作。这些情况表明，ppp不是被限制发展，只是其合规性要求提高了。

2.坚守底线：财政承受能力10%“红线”。2015年4月，财政部印发的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》明确要求，“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%”。这也成为PPP项目决策的重要依据。但在ppp大发展时期，一些地方试图通过政府性基金等手段来突破10%红线，导致ppp的泡沫化。2018年5月，财政部发布《筑牢PPP项目财政承受能力10%限额的“红线”——PPP项目财政承受能力汇总分析报告》，指出“财承10%的限额有力控制了各地PPP项目的数量、规模，但部分市县支出责任已超出限额，需引起警惕”，强调将坚守规范运作的底线，严控财政承受能力10%的红线。事实是，超出10%“红线”的入库项目会被清退，新项目则不能入库。坚守10%“红线”将大大降低PPP项目的债务风险，促进其健康发展，但在一定程度上也会限制PPP项目的开展，特别是那些政府预算收入较少、基础设施建设需求大的地方。(https://www.daowen.com)

3.ppp相关法律法规会更加健全，监管加强。2018年3月，国务院办公厅发布《国务院2018年立法工作计划》，将ppp条例列入立法工作计划。该条例对PPP领域的重要性不言而喻，其出台有望带来ppp市场的复苏。2018年8月，国务院办公厅印发的《全国深化“放管服”改革转变政府职能电视电话会议重点任务分工方案的通知》明确提出，要在2018年年底前制定出台基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例。一部统一的法律，将规范诸多争议问题，使ppp形成系统、规范的制度模式，相应的监管也有统一的依据。当然，ppp的规范发展还涉及《合同法》《招标投标法》《政府采购法》《税法》等法律，没有覆盖到PPP模式的要完善，与其有冲突的内容要修改。

4.ppp未来发展仍然值得期待。从中央政府对ppp的态度看，清理整顿是为了规范发展而并不意味着ppp发展的结束，以后会更重视质量，无序的爆炸式发展已不可能。事实上，国家发展和改革委员会、财政部的PPP项目库都是一边清退不合规项目，一边继续纳入新项目。这意味着ppp的发展进入稳步推进阶段，真正能够解决问题、产生效益的项目才会纳入ppp体系。未来ppp仍然是地方政府重要的融资方式，在地方债务压力仍然较重的背景下，地方政府可选择的融资方式主要就是政府债券、ppp模式和规范的担保。在中央政府强化总量控制央企参与PPP项目的情况下，民营企业的参与率将回升。同时，强调规范竞争后PPP项目的回报率也将稳中有升。总之，ppp模式的未来仍然值得期待。