四、报告要点
本报告要点如下。
（1）2018年，中央对地方专项转移支付体系取得了较大成绩。第一，从根本上理顺中央与地方关系，为中央对地方专项补助体制提供基础保障。纳入中央与地方共同财政事权范围的，目前暂定为八大类18项。此外，将改革前一般转移支付和专项转移支付安排的基本公共服务领域共同财政事权事项，统一纳入共同财政事权分类分档转移支付，完整反映和切实履行中央承担的基本公共服务领域共同财政事权的支出责任。第二，对扶贫、农业等重要领域，实行范围更广、力度更大的放权，调动“条块”双重积极性。中央和省级财政加大对贫困地区的一般转移支付力度，资金分配充分考虑脱贫攻坚因素。优化支持脱贫攻坚的各类资金分配机制，进一步向贫困地区、贫困人口倾斜。第三，赋予地方更大程度的资金整合权，施行近似于发达国家分类补助的“大专项”模式。加快建立涉农资金统筹整合长效机制，深化“大专项+任务清单”管理方式改革。尤其是对贫困地区而言，中央更加强调地方的资金整合权。第四，更加注重绩效管理、目标管理，切实推动专项转移支付资金落到实处。地方应就预算执行率、年度总体绩效目标完成情况等进行绩效自评，作为上级评估的基础。在扶贫等重点领域，尤其如此。扶贫项目资金绩效管理要坚持目标导向、全程跟踪和创新管理。在预算执行方面，财政部要建立健全考核机制，对地方财政收支按月开展考核，考核情况予以通报，并纳入财政管理工作绩效考核与激励。第五，撬动社会资本，发挥专项资金的引导作用。充分发挥财政资金引领作用，因地制宜推广政府与社会资本合作、政府购买服务、贷款贴息等方式，撬动更多金融和社会资本投向农业农村。第六，风险意识更加明确，尤其要求避免和减少政企不分导致的隐性债务、违规操作等难题。高度重视和积极防范扶贫领域融资风险，不得通过明股实债、PPP和政府购买服务形式举借债务以及开展其他形式的违规融资，坚决遏制形成地方政府隐性债务。
（2）中央对地方专项转移支付还存在诸多问题。第一，意图目标是否实现，存在着较大争议。由于社会参与不足、决策与分配等环节过长、央地权责模糊等诸多原因，专项目标至少在相当多领域被大打折扣，即使在扶贫等重点领域也有不少目标偏离现象。第二，专项资金部门化现象没有实质突破。资金分散、统筹难度大等现象依然广泛存在。一般转移支付中，实际被指定用途的“准专项资金”较高，导致地方政府难以在实质意义上统筹使用。第三，制度执行不力。近年来，党中央与国务院密集出台了多部制度规章，但实际执行中被“打折”。并非严格按照项目管理办法展开，而是掺杂了大量的主观与政治关联因素。此外，还广泛存在着挪用、挤占、截留、闲置等诸多专款使用问题。
（3）对于如何进一步推进中央对地方专项转移支付改革，本报告提出如下建议。第一，进一步捋顺“块块”“条条”与“条块”关系。完全属于中央事权的专项资金应与属于地方事权的资金有一定区分，以利于精细化管理；捋顺部门关系；减轻“职责同构”带来的组织负担。第二，推动“大专项”、分类补助或者整块转移支付改革。建立符合国际共识的转移支付划分体系。借鉴发达国家“整块补助”或分类补助的经验，根据公共服务的基本特质，划分更广一点的类型，调动“条条”与“块块”两个积极性。第三，更加科学、合理地理解转移支付结构，分地区、分类型地渐进调整，不必一味强调一般转移支付的占比。在央地事权依然模糊的前提下，应分地区、分类型地合理配置，比如根据财政收入结构依赖中央财政补助的程度、公共产品的外部性程度（如农业类、生态类往往较高），划分出不同的子类型，有针对性地确定其转移支付结构。第四，继续围绕重点领域、地方政府的枢纽环节，进行资金统筹使用。省级政府是中央与地方之间的重要枢纽，也是国家与社会之间的重要缓冲带。对中国这样一个大国而言，发挥省级政府的作用，有利于央地关系优化。探索长效机制，避免很多政策试点“盆景化”，即在少数地区被重点“照顾”时具有一定的效果，但“一放就死”的困境。第五，提高专项资金的社会嵌入性。转型和发展中国家的重大难题在于：如何应对充斥着张力的现代化改造和公共产品提供两大目标。未来，回应性问题应作为国家治理现代化的重中之重，因此，应从源头上加大社会参与，这样不仅能够调动社会监督，降低中央对地方的监管成本和压力，而且有助于专项资金的长期效益。
作者单位：浙江大学国际文化与社会思想研究所、地方政府与社会治理研究中心
【注释】
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