地方政府的实践与探索

1.名校集团化办学

“名校集团化办学”是为了解决市域范围内优质基础教育资源分布不均的问题，由城市政府的教育行政部门推动，将一所名校与若干普通学校组成教育集团的一项教育改革政策。该政策试图将名校的教学理念、教学文化、管理经验扩散到普通校，同时，实现不同学校之间的资源流动与信息共享。其目的是通过“以优带劣”，实现区域内教育资源的均衡发展。因此，其实质是办学体制创新下的资源分配改革。

实际上，教育集团这种办学形式在20世纪90年代就出现了，^[7]2001年才在大城市中得以推行。率先尝试的是杭州市，之后北京、广州、上海、武汉等城市也陆续加入这一序列。这种模式的推广速度惊人。例如，北京市自2014年至今共建立了217个名校集团，所包括的中小学数占全市的1/3以上。但是它也带来了不少问题。在中观层面，随着城市化的快速推进，在大城市里，郊区、郊县与主城区的教育差距也在迅速拉大。按照就近原则来实施集团化办学，不但难以回应以上问题，而且会助推城市居民的“择校热”。在微观方面，该模式也遇到了财政投入、事业编制难以跨区县流转，资源输出与名校自身发展受限等问题。鉴于以上状况，部分城市于2018年前后，提出了新的改革构想。

杭州市提出市域教育资源可大跨度流动。2018年7月20日，杭州市委办公厅、市政府办公厅联合发布《关于推进新名校集团化办学共建共享市域优质基础教育资源的实施意见》。该意见意在加大跨层级、跨区域名校集团化办学的力度。为了实现这一目标，其规定“可跨层级、跨区域划转教师编制，统筹制订名师派遣、教师招聘和教师培养计划”^[8]，同时加大资金投入和激励机制建设。

上海推进紧密型学区、集团建设。从2015年起，上海市开始大力推进集团化办学改革。经过三年努力，到2018年，上海已建设学区、集团190个，覆盖70%以上的义务教育学校。在提升学区化、集团化办学覆盖面之后，上海市提出建设紧密型学区、集团的政策。这项政策的实施是为了进一步推进集团内部在“组织体系、师资安排、教科研、评价考核等方面的紧密程度”^[9]，从而更好地实现资源共享和生成。

深圳市开展集团化办学试验区建设。从2017年6月开始，深圳市南山区承担起集团化办学试验区的责任。截至2018年4月，南山区公办学校的47%、学生的55%都纳入了集团化办学序列。^[10]为了推进集团化办学进一步发展，中共深圳市南山区委办公室、深圳市南山区人民政府办公室联合发文《关于印发南山区进一步推进集团化办学指导意见的通知》，力图开展集团化办学的评估与考核，同时推进集团内部管理制度建设。(https://www.daowen.com)

就地方实践的总体情况来看，以杭州、上海、深圳为代表的城市已经积累了大量的经验，并结合本地实际取得了较好的成果。但也有一些城市尚处在起步阶段，只是形式上实现了学校间“结对子”。不可否认，名校集团化办学的确在某种程度上带动了部分弱校、民校的发展；然而，有两个核心问题它依然没有解决。其一，名校的激励机制问题。带动发展的前提是名校能够分出精力和资源，但名校同样存在着提质和竞争的压力。在缺乏有效激励的情况下，“以优带劣”办学模式的内在动力就很难保证。部分城市存在的“贴牌”问题就印证了这种担忧。其二，私立学校的竞争问题。近年来，大量资本（包括国际资本）进入基础教育领域，创建了不少优质的国际学校和私立学校。它们以优厚的待遇从公办学校引入优质师资。集团化办学在试图推动公办学校之间教学质量均衡发展的同时，优质师资和生源却在朝私立学校转移。如果任由其发展，集团化办学的初衷也就不复存在了。

2.学区划分与调整政策

2014年，教育部提出要在义务教育阶段全面实施“免试就近入学”的政策，并将工作重点放在重点大城市。然而，就近入学是否等于直线距离最近？是一所还是多所学校划一个学区？需达到何种条件才能成为学区的目标人群？这些都没有在教育部文件中体现出来。鉴于此，各城市按照教育部文件精神，陆续出台了实施细则。特别是从2017年到2018年，各大城市相互学习借鉴，政策方针日益完善（参见表4）。从政策要点来看，多校划片、电脑随机派位、学区制管理成为各地较多采用的举措。它们有一个共同的目标，那就是打击各种形式的“择校”行为，并提高借助购买“学区房”、户口迁入获取优质学位的门槛。在这中间，深圳市的创新走在前列。其中，最典型代表就是龙华区教育部门提出的更为精细化的积分入学办法。

表4　2017—2018年全国典型城市义务教育入学政策盘点