对口支援工作的评估
对口支援工作在实际运行中的效果如何？支援地和受援地在其中的受益如何？有哪些指标能够科学、准确地评价对口支援工作的效果？如何通过指数来比较支援地与支援地之间、受援地与受援地之间、支援地与受援地之间在对口支援工作中的优劣？这些无论是对于付出人力物力的支援地，还是受援地来说，都是亟须解决的公共管理问题。同时，对口支援作为缩小东西部地区发展差距的一项政策，是党中央实现2020年全面消除农村贫困并进一步加强区域协调发展的重要措施之一，直接影响着全面建成小康社会的目标。[34]因此，对口支援工作的评估指标体系建设不仅是贯彻落实党中央的思想决定的一项重要举措，更是为早日实现全面建成小康社会的目标提供了可能性。
可以说，对口支援工作评估指标体系构建成功与否，直接关系到我国对口支援工作的进一步发展，是一道必须跨过的坎儿。跨过了这道坎儿，将对解决现阶段对口支援工作存在的一系列突出问题具有重大意义，同时也将打开对口支援工作以及学术研究进入结果导向型领域的大门。
为了解决现阶段我国对口支援工作出现的缺乏评估指标体系的问题，这里结合横向财政均衡理论和府际关系理论来搭建对口支援工作评估指标体系的理论框架，具体如图2所示。
图2中存在着财政的纵向和横向转移两种形式。横向财政转移支付是在纵向财政转移支付的基础上实现不同地区公共服务均等化和外溢性公共产品成本的内部化。[35]它是纵向财政转移支付的一种补充，转移支付的目标不是对各地的财政收入进行平均，而是要使居住在不同地区的居民都能享受到基本的公共服务。
图2 对口支援理论框架
如图2所示，地方政府根据对口支援工作中角色的不同，又分为支援地政府和受援地政府。在受援地政府的纵向层级之间，存在着财政纵向转移支付。既包括由基层到中央的财政上缴，也包括由中央到地方的财政拨款、上级政府给下级政府的拨款以及中央政府直接给基层受援地政府的拨款。这是中央在纵向层面为了协调各级政府在对口支援工作中资金短缺问题所进行的调控。但是中国纵向政府的财政能力本身也存在着财政不均衡的问题，如图3所示。通过支援地政府将自身财政收入的一部分横向转移到受援地政府，不仅确保了受援地政府公共基础服务建设工作，使得对口支援工作得以有效开展，同时也缓解了中央政府的财政压力，弥补了对口支援资金的缺口。
图3 中央和地方财政收入
资料来源：《中国统计年鉴（1981—2018）》；2018年数据参见《关于2018年中央和地方预算执行情况与2019年中央和地方预算草案的报告》。
本报告根据图2对口支援的理论框架以及对口支援的特点，构建了九维度对口支援评估指标体系，具体如图4所示。九维度分别包括：经济发展、文化教育、基础设施建设、医疗卫生、社会民生、工程项目建设、生态环境建设、社会稳定以及人才智力。
图4 对口支援工作评估指标雷达图
在九维度基础之上，通过文献法、相关的统计年鉴指标以及法律法规文件对每个维度进行评估指标细化，并采用德尔菲法和层次分析法进行定量定性研究。得到的九维度指标权重结果如图5所示。
图5 九维度指标评分情况
图5显示，经济发展指标在中国对口支援工作中的比重最大，达到9分（分值与重要性成正比），基础设施建设、医疗卫生、社会民生和人才智力也都在8分以上，而生态环境建设和社会稳定指标比重最小，分别为6分和6.14分。这表明当前中国对口支援工作的重点主要集中在基础公共服务方面，受到党中央的高度重视。基础公共服务水平的高低直接体现了一个地方整体的经济发展状况以及社会民生情况，二者呈正相关。因此，中央政府在制定对口支援工作规划时，必然是以提高受援地基础公共服务水平为核心。关于九维度的细化指标参见表2所示。
表2 对口支援工作的评估指标体系
从表2中所列指标可以看出，与基础公共服务有关的占到将近半数。这再一次凸显出我国现阶段对口支援工作的重点是基础公共服务建设。除此之外，由于对口支援的根本目的是促进当地社会经济发展，缩小东西部之间的差距。现实情况也有类似趋势，据国务院扶贫开发领导小组办公室统计，中华人民共和国成立以来，贫困地区基础设施和公共服务投入大量增加，贫困县国内生产总值年均增速高出全国平均水平两个多百分点，贫困地区农村居民人均可支配收入年均增速高出全国农村平均水平2.3个百分点，发展差距逐步缩小。[36]因此，与经济发展有关的指标也是对口支援工作评估中非常重要的指标之一。
（1）对口支援受援地成效分析
对口支援政策实施40多年来，其效果逐步显现，无论是支援地还是受援地都受益匪浅。通过对口支援工作评估指标体系，可以对各地方在对口支援工作中取得的成效做一个综合性排名。这里以四川省汶川县、青川县、什邡市和都江堰市对口支援工作为例。四县市原始数据情况如表3所示。
表3 四川省受援地四县市原始数据
续表
数据来源：《中国县域统计年鉴（2017）》，2017—2018年汶川县、青川县、竹邡县、都江堰市《政府工作报告》，2017—2018年《国民经济与社会发展统计公报》。
考虑到表3数据并未涵盖所有考核指标，因此，需要对这些指标的权重进行重新归一化处理。同时，这些指标的原始数据都是不同的计量单位，无法进行有效的比较和计算，也需要对其进行一定的操作处理，将其变成统一标准的数值，具体的思路是：以汶川县的原始数据作为基准，赋予100分的基数值。其他三个县市的原始数据与汶川县的进行一一比较，根据对应比例关系［原始数据A（汶川县）：原始数据B（青川县、什邡市、都江堰市）=100∶B 的评分］，判断出各自相应的分值，最终通过权重，得出综合得分，并进行排名，详见表4。
表4 四川省受援地四县市归一化、标准化数据
将表4中的得分进行计算，即可得到前述四县市对口支援工作的分数，进行相应扣减后，可以进行排名。其余省份受援县市计算过程与此类似，最终得出四川省、新疆维吾尔自治区、西藏自治区、青海省、甘肃省、云南省部分受援地县市的对口支援工作综合排名。如图6所示。
图6 受援地对口支援工作评分
图6的数据表明了在以表4的指标为依据建立的对口支援工作评估体系中，各受援县市的综合排名情况。在本次综合评估中，海西州、和田县、都江堰市以及甘南州，为93.97、92.33、73.96和60.58分，分列第一至第四位，取得的对口支援成效较其他受援县市显著。四地区在GDP、人均可支配收入、固定资产投资、交通基础设施建设、吸引外部投资以及医疗基础设施建设等核心指标方面投入的力度以及成果显著高于其他受援县市，其中的工作经验值得其他受援县市借鉴。
以浙江省对口支援海西州、天津市对口支援和田县为例，支援地在资金投入力度、支援领域等方面都有侧重和较好的效果。浙江省结合海西资源优势，发挥自身在人才、资金和技术上的长处，对海西在人才培养、基础设施和公共服务等方面进行了全方位的帮助。尤其是针对其特色产业，浙江省与海西州共签订投资协议130个，投资额1166亿元。柴达木浙江工业园建设全面推进，新能源、新材料、特色生物产业、装备制造、商贸物流等一批浙商投资项目落地实施，目前，有13家企业入驻格尔木园区，实现产值20亿元。[37]在和田方面，“十三五”以来，天津市累计落实各类援疆资金22.2亿元，实施帮扶项目225个，有力促进了和田地区经济社会发展和群众增收致富，特别是民丰县于2017年在南疆四地州中率先实现了脱贫摘帽。[38]
（2）对口支援成效的支援地分析
本报告选取参与对口支援新疆的17个省市为研究对象，对其工作取得的成效基于上文中表3评价指标体系进行评估，得出的最终结果如图7所示。
图7 （新疆）支援地对口支援工作评价结果
数据显示，在对口支援新疆工作中，山西省、深圳市、福建省、湖南省和安徽省分列评估结果的前五位，成效显著，分别为97.74、93.05、90.58、82.10、78.95分。而2017年排名前五位的福建省、上海市、河北省、浙江省和广东省的排名有所调整。排名靠前的省份在对口支援工作中的地方财政收入、人均可支配收入、GDP、人均GDP、旅游产业、固定资产投资以及农业产值等方面有较好表现。参见图8、图9。
图8 （新疆）支援地地方财政收入评价结果
图9 （新疆）支援地人均可支配收入评价结果
需要特别强调的是，支援地对口支援工作评估与受援地对口支援工作评估有很大的差别。受援地对口支援工作评估是以县市为单位，多数情况只有一个支援地与其结对。而支援地对口支援工作评估是以省市为单位，与其结对的受援地往往有多个，是要综合该省市参与的所有对口支援工作来评估的，即支援地对口支援工作评估指标体系中的指标是针对支援省份所援助的所有受援地总和而言的。比如，北京市参与了对口支援新疆和田地区和生产建设兵团十四师，同时还参与了汶川县的对口支援工作。除此之外，有些对口支援地，诸如上海市，由于某些任务和项目提前完成，因此许多工作并未在过去一年显现。