1.2　我国国土空间规划的功能定位与规划导向

由上可知，国土空间规划在我国并不是一个新概念。但是，本轮国土空间规划与以往的国土空间规划相比，还是存在明显的拓展性，即规划的视角和空间范围从“重城轻乡”到考虑城乡统筹发展，从“重陆轻海”到谋划陆海统筹发展，从“重地上空间轻地下空间”到统筹地上与地下空间的立体综合发展，从“重省域内、市域内规划”到跨省、跨市的空间协调规划。这就对本轮国土空间规划的指导思想、功能定位、规划内容、规划体系与规划方法等提出了新的更高要求。

国土空间规划本质上是对国土空间利用、行业政策协调和政府治理过程进行的战略部署和安排，它是政府管理空间资源、保护生态环境、合理利用土地、改善民生质量、平衡地区发展的重要手段。中国的国土空间规划究竟应该被定位为“责任规划”还是“权益规划”？或者二者兼有？林坚等认为：“责任规划”是基于国家利益和公共利益进行的空间管制安排和土地发展权配置，侧重于自上而下的“责任”分解和“责任边界”控制；“权益规划”则强调在考虑土地权利人利益的基础上，对个体开发行为进行引导和限制，关注土地发展权价值的合理显化。由此可见，中国的国土空间规划应当将宏观层面的“责任规划”与微观层面的“权益规划”以及中观层面的“协调规划”有机结合起来。

国土空间规划既是一项国家行为与社会行为相统一、国家利益与公众利益相结合的系统工程，也是支撑经济、社会、生态、文化可持续发展的一种公共管理政策工具。国土空间兼具载体、资源和生态三种属性。作为承载人口、公共基础设施、公共服务设施、各类产业经济的空间载体，其公共空间的属性远胜于其私人空间的属性；国土空间中所蕴藏的矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域及各类公共空间要素和资源，均彰显出显赫的公共利益特性；国土空间的生态属性更是其社会性和公益性的体现。

（1）作为战略性的全国国土空间规划，应当坚持以社会公共福祉为导向，以公共政策工具为其功能定位，以可持续发展为终极目标，注重经济发展、环境保护、社会公平的协调与平衡，确保在国土空间规划与开发和治理过程中更好地创造与提升国土空间综合价值，维护国土空间安全与社会公平，保护国土资源环境与公众利益。

（2）作为协调性的跨省、跨市的国土空间规划，应当坚持“责任规划”与“权益规划”并重的原则，着力协调好各区域间、各城市间的发展权分配，构建综合的省际、市际利益补偿与协调机制，深入推进省际、市际协作型竞争与合作，重构可持续性的、和谐的跨区域国土空间互动发展关系。

（3）作为实施性的市、县、乡镇国土空间规划，则可以秉持“权益规划”为主的规划导向，促进国土空间综合优化，着力提升“生产空间、生活空间和生态空间”的整体效益；推进社会公平和生活条件均等化，着力提升国土空间的可达性和宜居性；增强人居环境的智能度和安全感，着力提升国土空间韧性。目前学术界主要关注国土空间的生态韧性和工程韧性，聚焦于防灾和减灾领域，如洪水、风暴潮、高温、干旱、地震、海啸、冰川退缩、海平面上升等，而对国土空间的经济韧性、社会韧性、组织韧性和空间韧性等方面重视不够。例如，空间韧性需要更多考虑空间差异、破碎化、整合性、连贯性等内容。

还需要指出的是，空间规划的客体是土地，空间规划的主体是人，空间规划的主要目的是促进人自身的高质量发展以及人与自然的可持续发展。以往的国土空间规划偏重于协调各类用地之间的矛盾或冲突，因而是“以地为本”的规划导向而并非是“以人为本”的规划导向。“以人为本”的国土空间规划应当以社会价值最大化为目标，以满足人的正常理性和人的共通物性为原则，注重协调国土空间利益相关者之间的矛盾或冲突。