21.3.1　城镇建设用地与农用地的“攻守”的博弈

土地是城镇建设的基本要求，城镇化建设必然要有一定的土地做支撑，在我国城镇化进程中大规模的土地征收与开发建设占用了大量耕地，而“保护耕地”是我国的一项基本国策，这就形成了城镇建设用地与农用地之间的“攻守”博弈。据2015年5月国家发改委就解读《关于加快推进生态文明建设的意见》的发布会上提出：城市扩张占用的大量土地一半以上是耕地。根据相关专家预计，2020年要达到60%的城镇化率、70%的工业化率，则需要增加1.5亿亩（1 000万公顷）建设用地，而这些用地从哪里来？值得深思。当前我国人均耕地面积早已不及世界平均水平的一半。再加上我国耕地后备资源严重不足，优质耕地减少，耕地质量总体不高，甚至会威胁到我国的粮食安全。

究其根源，还在于农地权属界定相对滞后以及统筹管控的问题。为防止城镇开发对农用地的侵占，划定城市开发边界首次在中央城镇化工作会议上被提出来。2019年确立的国土空间规划体系明确要划定“三区三线”，进行资源统筹开发，从整体层面进行管控，也是对农用地与建设用地开发的一种保障。面对新一轮国土空间规划体系，特别是涉及城镇增长边界和农业空间的划定，也将是一个博弈的过程。