20.3.2　对流转土地用途的行政干预

随着城市人口不断导入呈刚性增长态势且耕地面积不断减少，为了降低粮食对外依存度，保障上海粮食安全，上海每年要完成粮食生产任务，这对流转土地的用途有着极强的政策导向，2018年其目标为重点建设5.33万公顷粮食生产功能区，功能区内高标准农田占比达到90%以上。2012年，流转用于种植粮食作物的面积达3.67万公顷，占总流转面积的45.6%，截至2017年年底，流转用于种植粮食作物的面积达4.95万公顷，占总流转面积的50%（见图20-4）。每年土地流转用于种植粮食作物的面积规模及占比越来越大，是否保障了上海市粮食的自给率呢？以2017年为例，全年上海市粮食产量89.2万吨，同期需求量为600万吨以上，自给率不足15%，同期全年全市农作物播种面积28.09万公顷，粮食播种面积11.87万公顷，即便将农作物播种面积全部换成粮食播种面积，其换算结果的自给率也仅35%左右，供需缺口依然巨大。而且上海市土地流转租金普遍1 000元/亩·年以上，按亩产600千克，每千克3元算（而2018年稻谷最低收购价中最高价为粳稻1.3元/斤），一亩1 800元，除去租金、人员工资及农资等费用，利润较少。而且粮食生产周期长，复种指数低，是典型的土地密集型产品，其收入弹性和价格弹性都很低，城市居民收入的快速提高对粮食消费及价格的带动非常有限。

图20-4|2012—2017年上海市流转用于种植粮食作物面积及占比

即便在上海这么高的流转补贴及种粮补贴政策的引导下，每年的粮食种植面积及粮食产量也是逐年降低，说明通过土地流转市场流转来的土地，种粮并不是其自身利益最大化的自发行为。政府一方面通过土地流转补贴政策抬高土地流转租金，一方面又鼓励农民种植利润较低的粮食作物，这两者本身不仅自相矛盾，更是难以达到促进农民增收的目的。而且此类太高土地流转租金的政策若不能持续供给，就会严重地影响流转主体流转的积极性和收益，经营主体为谋求利益的最大化而进行多次流转，进而导致农地撂荒甚至非粮化的风险，最终造成流转市场的混乱。