23.1　引言

党的十九大报告明确提出“坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式。”为贯彻党的十九大精神，城镇低效用地再开发是推进经济供给侧结构性改革和促进经济高质量发展的重要手段。国土空间规划的重点从以往的“增量发展”逐步转变为“存量盘活”，工业用地的低效利用就是重要内容之一。

当前，城镇低效用地再开发工作已由试点阶段转入全面推进阶段，但在工作中也暴露出一些问题，如一些地方工作力度不大、规划引导不足、资金保障有待加强等，需要各地继续攻坚克难，扎实有序地推进城镇低效用地再开发再上新台阶。

以供给侧结构性改革为主线，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革，要提高供给体系质量，优化存量资源配置。上海市、浙江省在存量土地尤其是低效工业用地改变用途、优化结构提高利用效率等方面做了许多创新和探索，取得了一些成效，但仍存在较多问题和较大阻力，亟需上下合力，打通“最后一公里”。

对此，本次研究基于对上海市、浙江省部分区域的调研情况，系统分析、发现问题，从加强对工业用地转型的支持力度、加强土地管理制度的适应性和加强增值利益分配机制三个方面进行分析，并结合上海市、浙江省的先期成功探索经验，进而提出加强工业用地转型发展的策略创新策略建议。

城镇低效用地再开发是提高土地利用效率、优化存量资源配置和国土空间布局的重要举措，是转变土地利用方式、促进经济转型升级的必由之路，也是土地供给侧结构性改革的重要内容。近年来，自然资源部连续出台了深入推进城镇低效用地再开发的指导意见、产业用地政策实施工作指引和支持新产业新业态发展的用地政策，有力推动了土地供给侧结构性改革，促进了用地结构优化和节约集约利用。但一些地方推动工业用地再开发特别是改变用途优化结构的工作力度还不够、进度较慢，政策落实中存在一定困难。

我们选取上海市和浙江省作为研究案例，对存量土地尤其是低效工业用地改变用途、优化结构提高利用效率有关情况展开详尽研究，这项工作涉及有关市、区（县）、乡镇政府和发改、经信、国土、住建、规划等若干部门，以及部分改变用途需求大或有此类行为的开发园区、用地单位；基于沪浙工业用地改变用途优化结构有关情况的调研报告，研究发现虽然地方在工业用地再开发方面做了许多创新和探索，取得了一些成效，但仍存在较多问题和较大阻力，亟需上下合力，打通“最后一公里”。