2.2.3　土地开发许可和发展权限制为主的国土空间管制

国土空间管制实际上是对土地发展权的一种限制，因为各国土地所有权制不同，所以各个国家土地发展权限制的手段和方式各不相同，代表国家有英国、美国、法国和日本。

英国是世界上最早通过规划立法限制土地开发的国家。英国土地管理的主要特点是规划管理、开发许可、用途管制和发展权的收益归公。英国的土地名义上归国王所有，实际上归私人所有，1947年的《城乡规划法》首次明确提出将土地的所有权与开发权进行分离，为英国采取土地开发许可制度提供了可能，开发建设必须向地方规划机关申请开发许可，地方规划机关根据政策和影响程度决定是准许开发、有限制条件准许开发或不准许开发。英国通过是否授予开发者以发展权来进行管制，私人通过购买形式获得土地发展权，事前向政府交纳100%的开发税，即开发收益全部归国家。英国农地用途变更利用，要向农业部部长咨询，为防止过度侵害农用地，环境大臣则有权收回地方规划机关的申请核准权。

美国的土地发展权归土地所有者拥有。美国的土地发展权制度由土地发展权转让制度和土地发展权征购制度组成。美国政府按照有关规划将土地分为受限制开发区和可开发区，并大致分为10个等级，土地发展权转让在政府主导下通过建立土地发展权交易市场完成，土地发展权采取有偿转让，购得的土地发展权可以和原土地发展权叠加。土地发展权征购制度则是指政府部门或私人组织利用公债或联合拨款向农民支付一笔现金以作补偿，购买优质农田的开发权。补偿数额通常相当于土地市场价格的一半或三分之二，农民继续享有土地使用权，并用得到的补偿来改良土壤。

法国通过“法定密度极限”和“土地干预区”制度进行具体的土地用途管制，限制土地发展权。法定密度极限也称作容积率上限，在上限指标范围内的建设，开发者有自主权，超过该限度则开发建设权归国家，建设开发者可向政府购买超过限度标准以上的部分建设权，政府则通过卖与不卖和调整超限度开发费来保护耕地，维护国家利益。土地干预区则是指国家对那些极易遭受破坏的区域，在出售土地时享有优先购买权，以减少地产市场自由放任所造成的盲目性和自发性。

日本根据《城市规划法》划分功能区和用途区，确定有关开发许可等措施。日本对农用地转用采取严格的开发许可制，农业振兴区域的优良农地不准任意转用，凡进行以农地转用为目的的土地买卖，必须得到都道府县知事或农林水产大臣的许可。同时，日本的农地等级由高到低则被分为一、二、三类，不同类别的土地有不同的限制规定，低等级者可以转用。根据农地所在区域与都市规划范围关系不同又可分为市街化地区和市街化调整地两种，在市街化区域内的农地转用买卖，不必得到许可，只须向地方农业委员会申报，并征收与宅地同等的课税；而在规划划定的计划调整地范围内的农地转用则须经许可才能转用，非农民不得取得转用以外的农地。