2.2.4　兼顾刚性和弹性特征的国土空间管制

刚性的空间管制政策和分区管控规则促进了经济社会发展，但有些时候却难以适应产业融合发展的需要。为提高经济发展的活力，很多国家开始在某区域或方面探索弹性国土空间管制，代表性国家和地区有英国、中国台湾地区和新加坡。

英国通过规划立法确保规划的实施和用途管制，在《用途分类规则》里界定土地和建筑物的基本用途，用途转化需要规划许可。但用途分类可随着产业结构转型和科学技术进步调整，同一类别内用途变化不构成开发，不需申请规划许可。《一般开发规则》界定不需要申请规划许可的小型开发活动，《特别开发规则》界定特别开发地区，如新城、国家公园和城市复兴地区，这些区域由特定机构来管理，有一定的自主性和灵活性。英国和德国等欧洲国家地方政府还通过划定绿带，绿带的边界可以进行微调，但总面积需保持不变，也确保了规划的弹性。

中国台湾地区在都市土地使用管制中有几种特殊的管制分区，采取弹性的管制规则。一是特别使用分区管制，为特别目的的需要而给予有别于一般土地使用分区管制的规定。二是计划单元开发，在以一个单元为整体开发对象时，赋予开发者在规划、建筑设计、土地使用、开放空间、设计元素等上具有自由度。三是密度分区管制，在刚性的开发控制下，通过群体开发使某一地区总量控制下的开放空间增加。四是工业用地区的混合用地使用。即允许工业区内的产业用地有一定比例的用途变更弹性，可变更为批发零售、运输仓储、餐饮、通讯、商业、金融、保险等相关产业用地，用途变更的比例受到严格控制。

新加坡通过总体规划实现用途管制，总体规划蓝图将国土进行详细空间划分的基础上，对每一地块的发展利用方向、建设控制指标等详细控制，每一小块上连容积率都有详细标记。为促进产业转型升级，新加坡制定了“白色地带”“商务地带”计划，有一定的弹性政策。“白色地带”计划规定，政府划定的特定地块允许包括商业、居住、旅馆业或其他无污染用途的项目在该地带内混合发展，发展商也可以改变混合的比例，在项目周期内改变用途时，无需缴纳额外费用。“商务地带”计划是指将园区内原工业、电信和市政设施用途的地带重新规划为新的商务地带，允许商务用地落户，改变用途无须重新申请，并且同一建筑内也允许有不同的用途，以增加土地用途变更灵活性。新加坡“白色用地”则是1995年提出并实施的市区重建新理念，“白色用地”目的是通过土地利用规划弹性管制区预留功能无法确定的用地，为将来提供更多灵活的建设发展空间。一是土地预留，二是混合利用，三是用途转换，通过不同类型的“白色用地”实施策略保证土地用途管制的弹性。