16.4.1　建设用地严格管控与放活市场存在矛盾的问题

由于上海乡村地区用地粗放低效，建设用地规模较大，现状建设用地已突破天花板，倒挂现象严重。这导致政府在制定政策中采取严格控制建设用地模式，一方面对于新增的建设用地实行严格控制；另一方面，积极引导乡村地区的建设用地减量化，引导工业用地减量和农村宅基地撤并。同时政策明令禁止在乡村地区新增工业用地和研发用地。这种建设用地严控导向往往与市场存在一定的矛盾，对于一些社会资本想介入乡村地区发展造成了一定的阻力。比如，某大型房地产企业，在全国乡村地区打造了若干个特色小镇项目，有着十分丰富的特色小镇开发经验。企业拟在临港地区依托良好的生态基底打造特色小镇项目，结果因涉及建设用地指标较多和无法新增研发用地，与政府谈判无果，最终导致项目无疾而终。再比如，一些现状休闲农业项目业主想借助乡村振兴的政策春风，扩大经营，增加建设用地规模，往往十分受限。由于建设用地的严格管控大大影响了民间投资的活跃度，阻碍了乡村地区新兴产业的发展。

另外按照政策乡村地区的工业用地未来绝大部分要减量，工业用地减量化对于乡村地区的发展也十分不利。虽然现状工业企业整体用地粗放，效益不好，但整体来看乡村地区的第二产业在整体产业体系中仍占有一定的地位，未来大量的企业减量势必会对乡村地区的产业发展造成一定的影响。此外，工业减量还存在重经济效益轻社会效益的问题，部分企业可解决较多的乡村就业，但由于经济效益一般要纳入减量。部分企业以农产品加工为主，与当地农业具有较好的互动，但因为经济效益一般也要纳入减量。