2.4　国土空间管制框架设计建议

我国国土面积大，行政层级多，应体现各层级规划中的国土空间管制内容差别。根据《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见（中发〔2019〕18号）》，目前采取全国、省级、市县和乡镇四个层级规划，其中市县和乡镇国土空间规划是本级政府对上级国土空间规划要求的细化落实，是对本行政区域开发保护作出的具体安排，侧重实施性。各地可因地制宜，将市县与乡镇国土空间规划合并编制，也可以几个乡镇为单元编制乡镇级国土空间规划。在镇级规划层面划实城镇空间、农业空间和生态空间，制定三大空间调整和转换的规则和程序，明确三大空间管制规则、正负面清单和各类型用地间转换的程序和路径等内容。

强化国土空间规划对专项规划和控制性详细规划的指导约束作用，在市县及以下地区编制详细规划，城市化地区的控制性详细规划和乡村地区的村庄规划作为“一书两证”的重要依据，对所有国土空间分区分类实施用途管制。在城镇开发边界内的建设，实行“详细规划+规划许可”的管制方式，明确地块层面的用地指标控制，如土地混合比例、建筑高度和强度、附加条件等；在城镇开发边界外的建设，在乡村地区可编制能够指导项目建设和土地整治的村庄规划，按照主导用途分区，实行“详细规划+规划许可”和“约束指标+分区准入”的管制方式，落实国土空间管制内容。对以国家公园为主体的自然保护地、重要海域和海岛、重要水源地、文物等实行特殊保护制度，因地制宜制定用途管制制度，为地方管理和创新活动留下空间。

对于特定的区域或重要的区域，参照英国、中国台湾地区做法，划定特定区域或单元进行规划编制，加强区域间的协同，在规划编制、空间管制和建设管理方面通过政策突破和创新促进特定区域特定目标的实现，比如，特定的城市群、自由贸易区或部分试点区域。