8.4.2 农林水重叠解决原则与思路
图8-4|典型区农林水重叠示意图
（1）解决原则
管控性原则。基本农田的空间位置保持不变，数量也不减少；集建区外的耕地总量不得减少；另外，为保障现有自然资源不浪费，计入森林覆盖率的林地和现状水面总量也不减少。
单一性原则。从方便管理的角度出发，优先考虑农林水单一认定，其次考虑农林水复合。
现状优先原则。从珍惜资源的角度出发，现状利用优先，循序渐进，减少不必要的要素空间调配所造成的资源浪费。
近远期结合原则。重点解决近期，即至2020年的突出矛盾，远期以引导为主。
（2）解决思路
基本农田从理论上来说，地类应为耕地。在《上海市第三次全国土地调查实施方案》（征求意见稿）中明确提出，对永久基本农田范围内的可调整地类，全部按耕地调查，不再作为可调整地类（即去掉K属性）。
根据上海市三调开展的指导方向及国家对基本农田的管控要求，基本农田是作为耕地管理的。因此本次研究将基本农田范围的地类全部调整为耕地，结合耕地总量下调的趋势，首先在现状农、林、水管辖范围内进行单一指标清算。
在单一指标清算的基础上，本次研究提出三个方面的解决方案，一是针对现状重叠提出“多重标注”的解决方案；二是针对新增与现状重叠提出“功能复合”的解决方案；三是本次研究新增林地多落于建设用地而建设用地减量推进难度日趋增大的问题，对课题进行深化研究，提出“集建区内退耕还林和林地增减挂钩”的解决方案（图8-5）。
图8-5|农林水重叠解决思路
①单一认定，指标清算。单一认定指标清算的基本思路为根据市三调开展的指导方向及国家对基本农田的管控要求，基本农田是作为耕地管理的。因此，本次研究将基本农田内非耕地地类调整为耕地。
同时根据现状林和现状水资源数量不减少的原则，将基本农田和耕地区域内的现状林、现状水以及新增林、新增水均挪移至集建区内的耕地空间，耕地数量下降。通过数据测算，可明确具体区域是否可完成相应的农、林、水指标任务。但该方法仅为理论推演，是对农、林、水总量的整体梳理，而不是实际的解决方案。
②现状重叠——多重标注。针对现状林与农、现状水与农重叠，通过改造实现功能复合工程量大且又涉及各部门管理，至2020年实施可行性较小，因此，本次研究遵循“现状优先”和“近远期结合”的原则，针对现状重叠的情况提出“多重标注”的解决路径。
（3）政策支撑
“多重标注”的政策支撑主要包括两个：一是《上海市第三次全国土地调查实施方案》（沪土地调查办〔2018〕3号）农村土地利用现状调查指导中提出“对于存在相关部门管理需求交叉的耕地、林地等地类进行利用现状和管理属性的多重标注”。二是《国土资源部、国家发展改革委关于深入推进农业供给侧结构性改革做好农村产业融合发展用地保障的通知》（国土资规〔2017〕12号）：鼓励土地复合利用“允许在不破坏耕作层的前提下，对农业生产结构进行优化调整，仍按耕地管理”。
（4）多重标注区域
多重标注区域分布于基本农田内和集建区外的耕地范围内。农与现状林重叠区域称为“农林重叠区”，农与现状水重叠区称为“农水重叠区”。
（5）所需政策支持
多重标注区所需政策支持包括对多重标注区在测绘时，地类应认定为耕地；在划定基本农田A类时，避免将多重标注区域划入。
新增林与农、新增水与农及新增水与现状林重叠，与现状重叠情况不同。因为新增与现状重叠会导致新增部分难以实施，故可对新增的部分提出要求，既可保障新增部分落地，又可实现功能复合。
（6）主要依据
《上海市城市总体规划（2017—2035）》提出促进农用地复合利用，通过强化农田林网、沿路及滨河林地建设，扩大生态用地规模，促进农用地资源空间共享、集约利用和农林水一体化发展。
《上海市土地资源利用和保护“十三五”规划》（沪府发〔2017〕24号）提出对永久基本农田以外的其他农用地，积极推进农林水复合利用，提高综合生态价值，提升农用地生态休闲、观光旅游价值，即从上海市的规划引导方向来看，在土地资源空间有限的制约下，应引导农林水复合利用，以提升综合生态服务价值。