16.3　上海乡村地区发展模式

面对上海城乡之间的发展差距，上海市政府紧锣密鼓推进乡村振兴工作，在规划引领、顶层设计、行动计划、体制机制等方面逐渐建立和完善。尤其是2018年以来，以上海市实施乡村振兴战略工作会议为标志，市委市政府及各个职能部门推出了一系列政策。涉及财政、土地、产业、农村扶持及农民教育培训等多个方面，是一套政策组合拳。

在规划引领方面，主要包括战略规划、村庄规划、农业布局规划等。战略规划是指由上海市发改委、市农委牵头编制的《上海市乡村振兴战略规划（2018—2022年）》《上海市乡村振兴实施方案（2018—2022年）》。在战略规划引导下，市规资局围绕乡村规划与建设推出《乡村规划导则》，包括村庄布局规划、郊野单元（村庄）规划、村庄设计、村民手册等四个内容。推进全市各镇编制郊野单元规划（即村庄布局规划），主要明确村庄布局；并且在此基础上，针对近期建设的村庄进行村庄设计，明确村庄风貌与建设实施路径。此外，农业布局规划，主要是对农业发展提出明确的引导方向，完成粮食生产功能区、蔬菜生产保护区、特色农产品优势区“三区”划定。

在顶层政策设计方面，针对2013年以来出台的128项涉农政策文件进行系统梳理和甄别，并明确提出配套文件。在财政政策方面，制定并出台《关于本市建立健全涉农资金统筹整合长效机制的实施意见》以及《上海市美丽乡村建设项目和资金管理办法（试行）》，探索“大专项+任务清单”的模式。大专项包括农业综合补贴、都市现代农业发展、农业生态与农产品安全、科技兴农、农村改革与发展、农业综合开发、小型农田水利、农村生活污水处理、河道整治、林业建设、土地整理等内容。任务清单包括约束性任务和指导性任务两种，通过这种方式给予区级政府更多的自主权。以大专项为单位，实现涉农资金和任务清单集中同步下达。在乡村产业方面，出台《关于促进本市乡村民宿发展的指导意见》，进一步激活闲置房屋“沉睡的资源”，为农民增收创造良好条件。在土地政策方面，出台《关于进一步推进本市农民相对集中居住工作的若干意见》以及《上海农村村民住房建设管理办法》，通过加强乡村土地综合整治、推进农民集中居住、建设用地减量化等工作，盘活乡村地区建设用地指标，主要用于乡村产业发展、配套服务设施建设、农民集中居住等推进落实。

在近期实施方面，主要是围绕三块地的改革，包括农村承包土地、农民宅基地、集体建设用地等方面进行推进。在农村承包土地方面，加大农村承包土地流转力度，为大都市现代绿色农业发展奠定良好基础；加快农业产业结构调整步伐，积极促进农业由增产导向向提质增效转变，加快农业向优质化、特色化、品牌化方向发展。在农民宅基地方面，推进农民集中居住，到2020年约5万户农民实现相对集中居住，推进重点为高速公路、高铁、高压线沿线，生态敏感区，环境综合整治区，以及规划农村居民点范围外的分散居住户。在集体建设用地方面，鼓励低效用地的盘活使用，譬如建设乡村公共服务设施、文化展示馆，以及总部办公等产业类或公益性项目。

从上述分析可以看出，上海市围绕规划引领、顶层政策、近期实施等三个方面，密集推出了一系列乡村振兴政策。尤其是围绕“三块地”的改革，农村承包地、农民宅基地、集体建设用地等，落实推进乡村产业发展、农民富裕、农村美丽等发展目标。但从另一方面来看，市场上对上海乡村振兴的模式并没有积极应对，仍处于观望态度。从目前乡村地区的建设项目来看，除了少量休闲旅游项目外，大多仍为政府主导的项目。郊野公园的推进在上海乡村地区成效显著，但主导者多为地方政府或国企平台公司，罕有市场资本的进入。农民集中居住点的建设，目前也主要表现为国企公司的试点型项目。产业类项目，在城市近郊地区比较活跃，但远郊地区则面临无人问津的情况。

尽管上海市政府非常重视乡村振兴，并且推出一系列从顶层设计到落地实施的政策，但是上海乡村地区的振兴还是以政策为主导、以规划为引领的模式。政府在乡村振兴中占有主导地位。在乡村振兴过程中政府通过制定一系列政策来引导乡村地区的发展，同时以“三块地”改革为抓手，落实乡村振兴战略，实现乡村地区的长远有效发展。