21.3.2　农村大量闲置用地与土地集约发展的矛盾

城镇化的初衷是为了提高土地利用效率，实现用地集约发展。但是城镇化在加速城乡要素流动的同时，造成了大量农民成为“两栖人口”，人走地没走，导致我国农村出现空庄、空园、耕地撂荒、宅基地闲置等系列问题，与我国提倡的土地集约发展之间存在着矛盾。根据《中国农村发展报告（2017）》：新世纪第一个10年，农村人口减少1.33亿人，农村居民用地反而增加了3 045万亩。每年因农村人口转移，新增农村闲置住房5.94亿平方米，折合市场价值约4 000亿元。当前我国农村建设用地面积为191 158平方公里，是城镇建设用地面积的2.09倍，其中村宅基地面积估计为2亿亩左右。农村人均居住用地指标一度上升为229平方米，远超150平方米的国家标准上限，土地闲置、浪费比较明显。以武汉为例，据2018年武汉市农委调查显示，全市1 902个行政村中，长期空闲农房约11.6万套，占农房总数的15.8%。有意愿出租闲置农房的农户占调查总数比例的78.2%。

如何盘活农村大量的闲置用地，特别是农村宅基地，成为一个亟需研究解决的重要问题。追溯问题产生的根源，主要在于农民的利益诉求与政策的差异性与多元化，以及管理部门的缺位和错位。当前，关于宅基地制度改革试点，国内不少省份积累了丰富的经验，包括新修正的《土地管理法》提出在一户一宅的基础上增加户有所居的规定，也是对宅基地利用的一种创新方式。但是如何发挥政府“自上而下”和村民“自下而上”相结合的运作模式，发挥村民的主体作用，仍是改革的核心内容，也是改革的难点。