2.3.2　国土空间管制要刚性和弹性结合

对于国土空间用途管制，国土空间规划只是载体，要管的好必须采取全方位的管理制度，应强化空间规划和国土空间管制的刚性。借鉴英国、日本和韩国等国家规划法制建设和管控经验，我国应尽快进行规划立法，加强规划法制建设。同时，继续发挥航测、卫星遥感、数字影像处理等先进技术手段的动态监控和管理作用，加强执法监察与土地督察，保证土地用途管制的实施。

结合英国、中国台湾地区和新加坡、纽约等地的实践，我国国土空间管制应针对产业融合和发展不确定性等情况，增加规划和国土空间管制的弹性，避免“统”的过死。一是可以预留一定的建设用地指标不落地，即空间不确定性留白或用地指标留白；二是做好情景应对，对城市未来发展不确定性进行考虑，预留一定的建设留白空间，这些空间是允许建设区，有建设用地指标但不确定规划用途，属于用途不确定性留白；三是在乡级土地用途管制分区中设定特定区域为综合用地，允许土地适当混合和一定比例用途变更弹性。四是参照中国台湾地区的做法，允许在上位规划总体要求下，设定特别使用分区管制，为特别目的的需要而给予有别于一般土地使用分区管制的规定。