24.3 理论分析
工业用地减量化的动力在于减量化的预期收益差异。对于上海市而言，现实的减量化目标的是实现建设用地总量控制和存量优化，而造成未来预期收益水平差异的主要原因是工业用地减量化过程中的减量指标流动、新增用地出让、造血机制建设、产业集聚等因素的影响。工业用地减量面积的一般表达式为：
其中，IR为工业用地减量面积，d为减量化的预期收益差异，f′（d）＞0说明工业用地减量面积是关于减量化预期收益差异的增函数。从利益最大化视角考虑，工业用地减量化过程中各利益主体的行为受预期收益的影响，但预期收益又因减量化的拉力、推力和摩擦力不同而产生差异。
在经济发展初级阶段，工业用地面临较小的减量化压力。在传统经济发展阶段和工业化初级阶段，建设用地总量与天花板之间仍有一定距离，增长空间比较大，此时工业用地减量化的需求相对较低，在政府的干预下，只有少量低效企业逐步退出市场，被高生产率企业所替代。在此情况下，经济发展对工业用地减量化的推动作用比较平稳，影响比较小，导致减量面积有限，减量区域分布零散。因此工业用地减量化可以看作是经济发展水平的函数：
其中，PGDP为人均国内生产总值，v为经济发展对工业用地减量化的作用程度。地区经济发展水平各有差异，在经济发展到高级阶段之前，工业用地减量化的推力和拉力因素均比较少，此时拉力和推力的联合作用力一般小于减量化的阻力或摩擦力，减量化动力不足，导致各区域无法推行减量化工作或者只能在部分发达地区进行试点。
在经济发展的高级阶段，工业用地减量化迫在眉睫。伴随经济的不断发展和工业化的全面推进，产业规模日益扩大，部分区域建设用地总量逐渐接近甚至突破天花板，控制建设用地尤其是工业用地总量迫在眉睫。随着时间的推移，一些高消耗、高污染、低产出的低效工业企业无法适应现代经济的需要；而工业用地减量化不仅为这些企业提供了良好的退出机制，也促进了产业结构和用地结构的调整和优化，使资源利用更加高效。此时，经济发展促进了生产技术水平提高和单位产值要素投入量减少，将对工业用地减量化进程起到加速促进作用，作用形式为：
其中，a为加速度，即经济发展到高级阶段以后影响工业用地减量化的因素的作用效果。在工业用地减量化过程中，本文将F看作影响工业用地减量化的综合作用力，m为减量面积。F作为减量化过程中的综合作用力，主要由两部分组成：推力和拉力。两者之间的作用关系为F=Ft+Fl，Ft为推力，Fl为拉力。
但考虑到减量化政策既有推力作用，也有拉力作用，还可能存在摩擦力，基于此本文对推拉理论进行扩展，将工业用地减量化政策纳入其中，得到修正的推拉理论。此时F为：
其中，Ff为减量化政策的作用力。
首先，分析影响工业用地减量化的推力因素。第一，企业污染程度。减量的工业企业属于高污染型企业，污染物排放强度比较高，污水纳管、废气和固体废弃物治理情况不理想，对当地的生态环境和居民生活质量产生了严重的负面影响，成为政府环境污染治理和减量的首要对象。第二，企业产值。减量企业大都为产业结构的末端，能耗偏高，产值比较低，产出效率低下，单位面积土地所产生的工业产值远低于全市平均水平，对经济增长的贡献度越来越小。第三，农业技术水平。随着农业技术水平的日益进步，农村劳动生产率显著提高，单位面积土地上的劳动力投入量不断下降，释放出更多的农村劳动力进入要素供给市场，增强了兼业农民（村镇企业的就业人员多为周边村民）的流动性，降低了低效企业减量对失业的影响，有利于推进工业用地减量化。第四，耕地保护。截至2017年，上海市工业用地面积在建设用地总面积中所占比重为24%，远高于世界平均水平，为优化土地利用结构，守住建设用地、生态环境、人口规模和城市运行安全四条底线，加强耕地保护力度，大量的工业用地需向其他建设用地或农用地转变，进而优化土地利用结构。第五，经济发展水平。在经济发展水平比较高的地区，具有高消耗、高污染、低产出等特征的低效工业企业无法适应经济发展的需要，地区产业结构和空间结构亟需调整，推动了工业用地减量化。由此可见，推力因素主要组成结构为：
其中，F污染表示企业污染程度对工业用地减量化的推动力，公式（24-5）中其他变量的含义以此类推。
其次，分析影响工业用地减量化的拉力因素。第一，土地出让。土地出让尤其是新增地块的出让是拉动工业用地减量化的重要因素，主要原因有两个：一是新增工业用地指标一般会落在集建区，土地出让价格相对较高，地方政府可以获得更多的土地出让收益；二是新建企业投资规模大，经营收益高，使政府税收收入得到可靠保障。第二，就业状况。工业用地减量化将促进人口流动，使减量区域的失业人口向其他区域的第二和第三产业转移，因此其他区域二三产业的就业状况也是吸引劳动力流动，缓解工业用地减量化造成的失业问题，拉动工业用地减量化进程的重要因素。第三，产业结构调整。经济的发展伴随着产业结构的不断调整，产业结构的合理化和高度化要求企业由低附加值向高附加值演进，提高技术水平和集约化程度，迫使低效企业产生梯度转移或退出市场，逐步被高附加值、高技术化、高集约化企业取代，促进工业企业减量。因此，拉力因素的组成结构为：
最后，分析影响工业用地减量化的另一个重要因素——减量化政策。目前出台的减量化政策包括市、区、镇三级政策。第一，市级政府部门政策。市级政府出台了推进“198”区域工业用地减量化的指导意见及系列配套措施，包括绩效考核政策、减量化补贴政策（20万元/亩）等，旨在深入推进减量化工作，但市级专项补贴资金数量较少，影响了减量化的积极性。第二，区级政府部门政策。区级政府是减量化补贴资金的供给主体，减量工作一般是按照先易后难的原则进行的，随着减量成本的不断上升以及成本回收周期长的限制（土地出让周期相对较长影响了资金回笼速度），区级政府面临的资金压力在短时期内逐渐增大。第三，镇级政府部门政策。在工业用地减量化过程中，镇级政府将减量指标优先用于本区域发展，但由于减量区域多为远郊区，很难获得更多的规划空间指标，导致减量指标在本地区无法得到全部落实，影响了镇级政府减量化的积极性。
村集体和减量企业的行为也影响了减量化政策实施。对于村集体而言，减量化对村集体的出租收入、就业、分红等社会福利产生了负面影响，建设造血机制是为了弥补企业减量对村民和村集体造成的经济损失，在工业用地减量化过程中村集体获得一定数量的结余资金来支持本村经济发展和农民增收，但受资金适用范围和指导政策缺乏等因素限制，大部分减量区域没有建立相应的造血机制，影响了村集体减量化的积极性。对于减量企业而言，在减量化过程中，减量企业就补贴资金问题与镇级政府谈判协商，努力实现自身利益最大化。但对于那些设备成本等生产成本较高的企业来说，减量化的损失比较大，导致减量意愿比较小。由此可见，减量化过程中，相关配套政策尤其是补贴政策的完善程度是影响减量化进程的重要因素。政策作用力的组成结构为：
由公式（24-7）可知，减量化政策的作用力是市、区、镇等政府部门以及村集体、减量企业等诸多部门共同作用的结果。
综上，工业用地减量化进程受拉力、推力和减量化政策的综合作用。这种综合作用机制如图24-1所示。
图24-1|工业用地减量化的综合作用机制