2.2.2　以控制城市扩张、保护农地为核心的国土空间管制

以控制城市扩张、保护农地为核心是国际上主要国家国土空间管制的第二个阶段，主要是应对城市快速发展引起的城市蔓延、资源紧约束和环境生态问题，代表国家有美国、日本等。

美国控制城市规模与保护农用地的土地用途管制的主要措施包括划定城市增长线、分期分区发展、建筑许可的总量控制、农地分级分区管控和购买或者转让土地开发权。分期分区发展主要是州政府通过规划要求地方政府为土地开发行为规定时序与区位，如马里兰州的乔治王子郡划分为优先发展区、经济发展潜力区、限制发展区、延续发展区等。农地分级分区管控是指在农业用地区域内，严禁修建住宅和发展其他城市基础设施，并在规划中确定保护范围和次序（如基本农地、特种农地、州重要农地和地方重要农地4种），最好的农田周围划定缓冲区如湿地、排水区、溪岸和森林等。

日本通过严格的农地购买和转用管制制度、城市土地利用规划制度、林地保护制度和空闲土地管制制度保护农林用地，提高用地效率，控制城市扩张。日本通过农业振兴区域的整治法律和《农地法》来对农地加以特殊管制，包括制定农业振兴区域、实行开发行为许可、设定特定土地利用权制度等。日本根据《城市规划法》，把城市规划区分为城市建设区和城市调整区，有计划有步骤地发展城市，抑制城市的盲目扩张。日本对林地进行特殊保护，日本政府指定800万公顷林地作为“森林保护区”进行有规划的保护和开发，保护区所有权永远属于国家所有，其中有500公顷作为国家级、准国家级和县级国家公园。另外，日本还对空闲土地进行管制，当某一土地被认定为空闲地时，都道府县知事认定空闲地，并要求土地所有者提出利用处理计划，给予所有者必要的建议或劝告，促使土地得到积极而灵活的利用。