安理会职权的扩张及限制

虽然安理会在联合国下设的机构中规模最小，但其决策与执行权力无疑是最大的，并因此被誉为“联合国的心脏”。^[12]在国际法学家伊恩·布朗利的观点中，人们普遍认为联合国机构都有能力判断自身的职权范围，特别是在宪章没有明文规定的时候，联合国机构常常通过对实践的解释来不断发展其职权的范围。^[13]该观点被称为国际组织的“暗含权力说”。国际法院曾在“执行联合国服务时所受损害的赔偿”咨询意见案即科索沃咨询案中，为了回答联合国是否具有求偿权这一问题，强调国家享有国际法所承认的完全的权利与义务，而对于像联合国这样的国际组织实体，其权利与义务依赖于国家设立该组织的目的，设立该组织的宪法性文件所“明确或隐含”规定的职能，以及该组织在实践中所发展出来的职能。亦即，求偿权在宪章中虽没有明文规定，但由于其对于联合国履行义务至关重要，可以认为必要地隐含于宪章之中。^[14]国内也有观点认为，宪章没有明确限制安理会进行“造法”，安理会就没有被剥夺获得该项职权的资格。^[15]但与此同时，对于安理会的权力是否已经无端、非法扩张的思考，有力对抗了“暗含权力说”在此处的合理性：如果不加限制地、没有依据地认可安理会享有宪章规定范围之外的权力，那么将无法避免其被强有力的联合国成员作为工具的状况发生，^[16]并使其决议的权威性受到减损。^[17](https://www.daowen.com)

国际法上的最高权威是国家主权。国家同意与否，由于涉及主权让渡的明示程序及其边界，其实并不只是实践或政策的问题，更是一个规范问题，这一点在《维也纳条约法公约》及其制定过程中得以充分体现。^[18]如此类比，国际组织“暗含权力说”实际上类似于国内法上的“法无禁止皆可为”。但应当注意到的是，安理会所享有的极高的国际法权威性有别于其他国际组织，其决议获得了断然、普遍的执行效力，故不应将其视为是一个单纯的、可以期待其自由发展的国际组织，而必须将其行使职权的紧迫性、比例性、正当性与可能损害的主权利益予以具体并实时的衡量，在情形足够危险时，未获得当事国的同意才能被视为正当。如在安理会决议设立黎巴嫩特别法庭的问题上，有学者认为，尽管黎巴嫩民主政体无法也不会最终表示同意，但这并非不合理。在这个案例中，在所有其他条件相同的情况下，国际刑事司法自身的特殊内部动态使天平倾向于更多而不是更少的国际干预。^[19]该观点说明，肩负着“维护国际和平与安全”的使命，安理会的职权本身即与国家主权具有不可避免的冲突性。然而，虽然宪章本身规定的模糊性以及联合国创立后60多年国际形势的迅速发展，都使得安理会权力的法律限制问题显得相当复杂，^[20]但在权力行使过程中，安理会理应遵守必要的法律限制，这虽然没有被“禁止”“不得”之类的言辞所载明，但决然是《联合国宪章》要求其在宪章框架下行使职权的本意。实际上，安理会不得任意扩张职权的问题已经得到许多国家以及联合国本身的注意，^[21]许多认为安理会决议具有“造法性”的观点，最终也落脚于强调“造法”需在程序公正的前提下或宪章规定的框架下进行，或认为“安理会立法应是例外情形”。^[22]