美国对外经济制裁与“长臂管辖”
美国的“长臂管辖”与其对外经济制裁密切相关。或者说，美国的“长臂管辖”之所以广招诟病却又令人忌惮，原因在于其同美国对外制裁措施相辅相成。概言之，所谓对外制裁是指美国在经贸、金融等领域，对外国国家、机构、个人实施强制性的措施，以迫使后者改变相关政策或做法。“二战”以来，经济④霍政欣：《国内法的域外效力：美国机制、学理解构与中国路径》，载《政法论坛》2020年第2期。制裁一直是美国推行外交战略的辅助手段。近年来，美国对外经济制裁日益以“国家安全”为动因，具体制裁方式也从针对某一国家实施贸易禁运，转变为针对该国特定企业或个人实施制裁。[19]据学者统计，美国对外实施的制裁包括：（1）停止或减少援助；（2）限制官方和私人的经济交流；（3）扣押和冻结外国在美国管辖范围内的资产；（4）限制某些产品的进口或出口；（5）取消或禁止某些政府采购合同；（6）对国际金融机构的贷款、赠款项目投反对票或弃权票；（7）取消或拒绝延长双边贸易协定或者附加条件；（8）禁止美国进出口银行提供资金；（9）中断空中、海上交通或陆地交通运输；（10）将某些与被制裁活动有关的行为定为刑事犯罪，并对相关人员处以刑罚。[20]
例如，2019年香港特别行政区“修例风波”后，美国于当年11月颁布所谓《香港人权与民主法》（Hong Kong Human Rights and Democracy Act），[21]要求美国总统就其认定的任何对于在香港实施法外引渡、任意拘留、酷刑或其他严重违反公认国际人权的行为负有责任的外国人，向国会提交报告；对于这些所谓“责任人”，该法授权采取范围广泛的制裁措施，包括冻结在美资产、拒绝入境美国，以及施加民事乃至刑事处罚（其中刑事处罚为100万美元以内罚金或20年以内有期徒刑，可并处）。2020年《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》通过后，美国又于当年7月颁布所谓《香港自治法》（Hong Kong Autonomy Act），[22]进一步升级制裁措施，包括：（1）要求美国国务卿，经商美国财政部长，就其认定已经、正在或试图实质性帮助中国政府不履行其在中英联合声明和香港基本法下义务的外国人及其相关行为，以及在明知情况下与该等外国人进行重大交易的外国金融机构，向国会提交报告；（2）授权对上述外国人进行制裁，包括禁止其获得、持有、使用、转让任何在美国管辖范围内的财产，行使与该等财产有关的任何权利，或者进行涉及该等财产的任何交易；（3）授权对上述外国金融机构采取范围广泛的制裁措施，包括禁止美国金融机构对其提供贷款、禁止美国人（包括个人和企业，下同）对其投资、禁止其使用美国金融支付系统，乃至禁止其从事美国管辖范围内的外汇交易等。
上述制裁措施涉及所谓“清单制裁”，这是美国对外制裁中一种颇具特色和杀伤力的实施方式。概言之，清单制裁是指美国相关部门将企业、个人等制裁对象列入特定“清单”，给予“重点关照”，施加一系列相应的限制或禁止措施。这本质上是一种“黑名单”制度。其中，使用较多、影响较大的包括美国商务部工业和安全局（BIS）的“实体清单”，以及美国财政部海外资产控制办公室（OFAC）的“特别指定国民清单”。实体清单与美国的出口管制制度相联系。美国商务部根据其《出口管理条例》，制定其所谓“实体清单”（entity list），凡有合理理由认为其已经或正在参与违反美国国家安全或外交政策利益之活动或者有参与此种活动之重大风险的实体（包括个人和企业，下同），以及代表这类实体行事的实体，均可被列入该清单；凡被列入该清单的实体，美国人向其出口列入出口管制清单（包括数千种军民两用设备、材料、软件和技术）上的产品和技术，以及外国人向其出口包含有美国成分或者使用了美国技术、设备的管制清单内产品和技术，均须向BIS事先申请并获得许可；后者对于申请采取严格的审查标准，即所谓“推定拒绝”（presumption of denial），一般不给予许可。[23]例如，华为公司即因为被列入实体清单而无法从美国及第三国供应商处获得关键芯片。(https://www.daowen.com)
“特别指定国民清单”（specially designated nationals and blocked persons list，以下简称“SDN清单”）是美国财政部负责实施的美国对外金融制裁措施，也是其中最主要、最核心、最严厉的一种。SDN清单分为两类：一是针对特定国家或地区，将目标国家或地区拥有、控制或代表其行事的个人、企业列入清单；二是在非国别制裁项目下，将涉及恐怖主义、毒品走私、跨国犯罪等制裁主题的个人、团体、机构列入清单。[24]SDN清单动态更新并进入美国联邦公报系统，成为美国政府各个部门的共同“黑名单”。[25]列入SDN清单的实体，其所拥有的位于美国、来自美国或者由美国人控制的财产均将被冻结，且禁止美国人与其有任何业务往来；若该SDN清单具有次级制裁效力（与朝鲜、伊朗、俄罗斯等国有关的制裁清单），则美国境外实体也将被禁止与其有任何业务往来。不仅如此，SDN清单还实行“穿透式”管理，清单上实体单独或合计拥有50%以上财产性权益的实体也将被视为列入SDN清单，受制于同样的制裁措施，从而进一步扩大制裁范围。[26]应当说，SDN清单是比上述BIS实体清单更为直接、广泛和严厉的制裁手段。2020年以来，美国财政部以涉港、涉疆问题为借口，多次将中国相关机构和个人列入SDN清单，单边主义、霸权主义本色表露无遗。
美国对外制裁的霸权性或者说“长臂性”，在其所谓“次级制裁”中体现得尤为显著。根据作用机制和影响范围的不同，美国对外制裁可以分为“初级制裁”与“次级制裁”：主要旨在禁止美国人同制裁对象（目标实体）进行交易的制裁称为初级制裁，除此之外还禁止第三国国民（包括个人和企业，下同）同目标实体进行交易的制裁则称为次级制裁。具言之，次级制裁的特点是其所涵盖的主体及行为与美国之间不存在任何“连接点”，即相关主体不是“美国人”，相关交易也没有利用或通过“美国人”、使用美国金融系统或者涉及美国原产货物或美国含量超过特定比例的货物。[27]若第三国国民违反次级制裁要求，美国可以依据次级制裁立法对其进行处罚，包括禁止其产品进入美国市场、禁止美国企业或金融机构与其进行交易或为其提供融资等。[28]次级制裁将遵守制裁措施的范围（一国国内法的适用范围）扩展至第三国国民，有别于传统的以领土为连接点的属地管辖和以国籍为连接点的属人管辖，是典型的国内法域外适用和“长臂管辖”。理论上，与美国人有义务服从美国法律不同，第三国国民并无遵从美国次级制裁立法的义务，因其并非联合国安理会制裁决议之类具有普遍约束力的国际法规则。但由于美国庞大的国内市场和垄断性的技术、金融地位，第三国国民经过现实的利益权衡，往往只能“主动”遵从。换言之，这是迫使第三国国民在与制裁目标国进行交易同与美国进行交易之间取舍，从而迂回达到对目标国进行制裁的效果。[29]进而言之，美国强大的整体经济实力和政治影响力、发达的跨国金融市场体系和金融基础设施、在网络信息及其他高科技领域的垄断地位，以及美元在国际经济体系中的霸权地位，[30]是美国能够得心应手乃至肆无忌惮地实施对外制裁和“长臂管辖”的现实基础，也是我们分析相关问题、设计相关制度时必须加以考虑的客观因素。