五、比较与借鉴
以2021年6月出台的《中华人民共和国反外国制裁法》为标志，我国已经初步形成以《反外国制裁法》为统领，以先期出台的《不可靠实体清单规定》和《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》（以下简称《阻断办法》）为配套，以同样先期出台的《中华人民共和国出口管制法》等为补充的反外国制裁法律制度体系。
2021年1月由中国商务部颁行的《阻断办法》，同《阻断法》一样，也是针对次级制裁。尽管该办法没有明确提及“次级制裁”这一概念，但从“本办法适用于外国法律与措施的域外适用……不当禁止或者限制中国公民、法人或者其他组织与第三国（地区）及其公民、法人或者其他组织进行正常的经贸及相关活动的情形”这一表述（第2条）看，所指向的无疑就是次级制裁。根据《阻断办法》，一旦认定外国相关法律和措施存在不当域外适用情形，商务部可以发布不得承认、不得执行、不得遵守有关外国法律和措施的禁令。若有关当事人不顾禁令，仍然遵守禁令范围内的外国法律和措施，由此侵害中国公民、法人或其他组织（以下简称“中国主体”）合法权益，后者可以依法向人民法院提起诉讼，要求前者赔偿损失。该办法还规定，中国主体可以向商务部申请豁免遵守禁令，由商务部决定是否批准。可见，《阻断办法》在基本思路和主要内容上与《阻断法》大体相同，但在具体制度设计上又有所区别和创新。同《阻断法》一样，《阻断办法》也是定位于否认和抵消外国相关法律和措施的域外适用效力，所针对的也是次级制裁以及与之相联系的“长臂管辖”。两者的主要区别在于，《阻断法》明确针对美国并具体列举了其所涵盖的美国相关立法，并概括认定所有列明立法对欧盟经营者的域外适用均系不当和无效，而未再区分“不当”与否；《阻断办法》至少在形式上更加抽象地指向“外国相关法律和措施”，并附加了“不当”这一先决条件。此外，《阻断办法》规定，对于根据该办法未遵守有关外国法律与措施并因此遭受重大损失的中国实体，有关部门可以根据具体情况给予必要的支持（第11条），也是颇具中国特色的创新。尽管如此，二者所规定的本质上是同一种制度和机制。
如上所述，就其作为域外管辖或者国内法域外适用的同义语而言，“长臂管辖”并不必然包含负面评价，也并不必然违反国际法。例如在反垄断领域，国内法域外适用是常态，美国、欧盟、中国都是如此。真正的问题在于，“长臂管辖”的实际运用是不平衡、不对等的。美国凭借其庞大的国内市场、垄断性核心技术和美元结算系统所形成的支配性地位，使得其他国家在相关领域对其高度依赖、难以“反抗”，从而近乎随心所欲地伸展“长臂”，特别是与次级制裁这种尤为霸道的对外制裁措施相结合。就此而言，“长臂”之“长”是否应当有个限度，这个限度又该如何划定，是国际社会需要回答的问题。《阻断办法》将“是否违反国际法和国际关系基本准则”作为有关外国法律与措施是否存在不当域外适用情形的第一个评估因素。[51]但迄今为止，国际法上对于国内法域外适用和“长臂管辖”的明确禁止并不多见，也并未形成关于“长臂管辖”合理限度的有约束力的一般性判定标准，使得对此问题的处理具有相当难度和不确定性。目前国际社会关于国内法域外适用的国际条约和国际习惯并不充分，联合国大会《消除以强制经济措施作为政治和经济胁迫的手段》决议等少数文件仅能作为主张美国《托里切利法》和《赫尔姆斯-伯顿法》违反国际法基本原则的依据，并且决议本身因缺乏国际法约束力而解释效力较弱，执法机关和司法机关在多数情况下只能借助宽泛的主权原则来进行解释。对于寓含我国重要外交政策的这一宽泛表述，各级行政部门和法院能否准确理解和运用是不确定的，个案处理中也易于导致“以外交思维取代法律原则”的偏颇。[52]
作为针对外国制裁的反制措施类型之一，《反外国制裁法》也规定了阻断外国制裁措施效力的相关规则。该法第3条第2款规定：“外国国家违反国际法和国际关系基本准则，以各种借口或者依据其本国法律对我国进行遏制、打压，对我国公民、组织采取歧视性限制措施，干涉我国内政的，我国有权采取相应反制措施。”第12条规定：“任何组织和个人均不得执行或者协助执行外国国家对我国公民、组织采取的歧视性限制措施。组织和个人违反前款规定，侵害我国公民、组织合法权益的，我国公民、组织可以依法向人民法院提起诉讼，要求其停止侵害、赔偿损失。”这里的“歧视性”是关键词，同《阻断办法》中的“不当”一脉相承，框定了反制/阻断的对象。同时，《反外国制裁法》的出台也在一定程度上弥补了《阻断办法》立法层级过低的缺憾。例如，《阻断办法》作为部门规章，不能被人民法院在民事诉讼案件中作为裁判依据直接援引，而相关当事方向所在国法院就相对方违反阻断立法的行为起诉求偿恰恰是阻断发挥作用的重要路径。但应当看到，这种弥补是不完整、不充分的。《反外国制裁法》和《阻断办法》在适用上并不完全重合，《阻断办法》的部分具体规则并未被《反外国制裁法》所吸纳，两者的立法目的也存在显著差别，这些都使得《阻断办法》适用中的一些突出问题和障碍依然存在，如同国内民事法律体系的衔接问题、当事方相关请求权的法律基础问题等。[53]因此，未来仍需在《反外国制裁法》框架下，进一步完善相关阻断法律规则。
而且，《阻断办法》与欧盟《阻断法》规定的本质上是同一种制度和机制，这就意味着欧盟及其《阻断法》所面临的困难和障碍，中国及其《阻断办法》同样会遭遇。在现实条件没有发生根本转变的情况下，必须采取实事求是的应对思路和处理方法。就国家层面而言，一是在适用《阻断办法》时务须审慎，避免对我方实体造成“选边”的过大压力和过高成本；二是可以考虑联合欧盟及其相关成员国，就可能为“长臂管辖”划定限度的“国际法和国际关系基本准则”共同研商，形成较为具体、明晰的判定标准和操作规则，力争在多边层面推动相关议程。而就个人和企业层面而言，一是要强化“底线思维”，增强合规意识，尽量避免落入次级制裁和“长臂管辖”的陷阱；二是需要在通盘考虑和细致权衡两种“违法”后果的基础上，在“制裁法”与“阻断法”之间作出必要选择和取舍。
进而言之，“梅利银行案”以及欧洲法院的初步裁决，也为《阻断办法》及《反外国制裁法》相关条款的适用提供了借鉴和启示。首先，该案显示，在适用《阻断法》相关条款时，成员国国内法院不会擅自解释，而是由欧洲法院来统一作出解释，并作为国内法院的裁判依据。而目前在实施和适用《反外国制裁法》及相关阻断性规则时，是否由最高人民法院统一进行解释，是否征求最高人民法院的意见（既包括行政机关与司法机关之间，也包括司法系统内部），需要深入思考。对于这个问题，最高人民法院可以考虑以司法解释及/或内部指导意见的形式予以明确。其次，如上所述，对于市场主体而言，《反外国制裁法》往往会造成“选边”的两难处境。故此，在《阻断办法》及《反外国制裁法》相关条款适用过程中，需要重视比例原则和适度要求，以及在此基础上的豁免机制构建。在“梅利银行案”中，欧洲法院基于经营自由原则和比例原则，对《阻断法》的适用和处罚措施的设定作了一定的限制和平衡，这也与《阻断法》保护欧盟经营者的立法目的相契合。这种做法值得我国有关部门在后续实践中借鉴。此外，由于《反外国制裁法》《阻断办法》的实施和适用政治性强、牵涉面广、复杂度高，应当尽快落实《反外国制裁法》第10条关于“国家设立反外国制裁工作协调机制，负责统筹协调相关工作”的规定，建立运行外交、商务、司法等部门之间的沟通协调机制。
（本文责任编辑：蒋昊禹）
“Long-arm Jurisdiction”,External Sanctions and Blocking Legislation
Liao Fan Cui Xintong
Abstract:Originally a peculiar concept under the US law and referring to a specific type of jurisdiction in personam in civil litigations,“long-arm jurisdiction”has been more broadly used as a substitute for“extraterritorial jurisdiction”in the Chinese context.The“long-arm jurisdiction”of the USis closely connected to its economic sanctions,and the bullying nature of such jurisdiction is most obviously seen in the so-called secondary sanctions on other countries.“Long-arm jurisdiction”does not violate international law per se,nor is it the unique practice of the US.However,the dominant position of the USin such areas as domestic market,key technologies and financial system enables it to extent its“long arm”almost at will,leading to serious unilateralism and arbitrariness in the actual exercise of the“long-arm jurisdiction”.An important tool used by the European Union against the“long-arm jurisdiction”of the US is the Blocking Statute.Oriented at denying and offsetting the extraterritorial effect of the relevant US laws,the Blocking Statute essentially forces the EU operators and other relevant entities to“take sides”between the US law and the EU law,which easily poses a dilemma for such entities.There are similar provisions in the current Chinese anti-foreign sanctions legal institutions,and thus similar dilemma exists.The application of blocking laws and regulations should be prudent,so as to avoid excessive pressure and cost of“taking sides”.
Key Words:“long-arm jurisdiction”;extraterritorial jurisdiction;extraterritorial application;secondary sanctions;blocking statute
【注释】
[1]廖凡，中国社会科学院大学法学院教授；崔心童，中国社会科学院大学法学院博士研究生。
[2]Vaughan Lowe＆Christopher Staker，Jurisdiction，in Malcolm Evans（ed.），International Law，3d ed.，Oxford University Press，2010，p.313.
[3][英]马尔科姆·N.肖：《国际法》（第6版），白桂梅等译，北京大学出版社2011年版，第505页。
[4]Steve Coughlan et al.，Law Beyond Borders：Extraterritorial Jurisdiction in an Age of Globalization，Irwin Law Inc.，2014，pp.29-30.
[5]D.W.Bowett，Jurisdiction：Changing Patterns of Authority over Activities and Resources，in R.St.J.Macdonald＆D.M.Johnson（ed.），The Structure and Process of International Law：Essays in Legal Philosophy Doctrine and Theory，Martinus Nijhoff Publishers，1983，p.555.
[6]《联合国大会第届会议正式纪录补编第号》，//，第页。6110A6110390
[7]廖诗评：《国内法域外适用及其应对——以美国法域外适用措施为例》，载《环球法律评论》2019年第3期。
[8]廖诗评：《中国法域外适用法律体系：现状、问题与完善》，载《中国法学》2019年第6期。
[9]例如，随着汽车的日益普及，新泽西等州立法规定，任何人（包括本州和外州居民）在该州道路上驾驶汽车，就意味着此人同意接受该州法院对于因驾驶引发的所有诉讼的管辖权。参见戚凯：《霸权羁缚：美国在国际经济领域的“长臂管辖”》，中国社会科学出版社2021年版，第6～7页。
[10]霍政欣：《国内法的域外效力：美国机制、学理解构与中国路径》，载《政法论坛》2020年第2期；霍政欣、金博恒：《美国长臂管辖权研究——兼论中国的因应与借鉴》，载《安徽大学学报（哲学社会科学版）》2020年第2期。
[11]李庆明：《论美国域外管辖：概念、实践及中国因应》，载《国际法研究》2019年第3期。
[12]国务院新闻办公室：《关于中美经贸摩擦的事实和中方立场》，http：//www.xinhuanet.com/politics/2018-09/24/c_1123475272.htm，下载日期：2022年3月23日。
[13]李庆明：《论美国域外管辖：概念、实践及中国因应》，载《国际法研究》2019年第3期；霍政欣：《国内法的域外效力：美国机制、学理解构与中国路径》，载《政法论坛》2020年第2期；霍政欣、金博恒：《美国长臂管辖权研究——兼论中国的因应与借鉴》，载《安徽大学学报（哲学社会科学版）》2020年第2期。
[14]Bryan A.Garner，Black's Law Dictionary，Second Pocket Edition，West Group，2001，p.384.
[15]Steve Coughlan et al.，Law Beyond Borders：Extraterritorial Jurisdiction in an Age of Globalization，Irwin Law Inc.，2014，p.30.
[16]廖诗评：《国内法域外适用及其应对——以美国法域外适用措施为例》，载《环球法律评论》2019年第3期。
[19]赵海乐：《安理会决议后的美国二级制裁合法性探析》，载《国际法研究》2019年第1期。
[20]孙昂：《美国对外事务法律机制》，国际文化出版公司2010年版，第530页。
[21]S.1838-Hong Kong Human Rights and Democracy Act，https：//www.congress.gov/bill/116th-congress/senate-bill/1838/text，下载日期：2022年3月23日。
[22]S.3798-Hong Kong Autonomy Act，https：//www.congress.gov/bill/116th-congress/senate-bill/3798/text，下载日期：2022年3月23日。(https://www.daowen.com)
[23]廖凡：《比较视角下的不可靠实体清单制度》，载《比较法研究》2021年第1期。
[24]US Department of Treasury，Specially Designated Nationals And Blocked Persons List（SDN）Human Readable Lists，https：//home.treasury.gov/policy-issues/financialsanctions/specially-designated-nationals-and-blocked-persons-list-sdn-human-readable-lists，下载日期：2022年3月23日。
[25]郑联盛：《美国金融制裁：框架、清单、模式与影响》，载《国际经济评论》2020年第3期。
[26]蔡开明：《SDN清单和中美经贸摩擦》，Business China Law，https：//www.bizchinalaw.com/archives/21096，下载日期：2022年3月23日。
[27]杨业伟：《从法律制度看美国对外经济制裁》，载《新理财》2019年第6期。
[28]需要注意的是，无论是初级制裁还是次级制裁，制裁指向的对象或者说“制裁”一词的宾语应当是一致的，即都是被制裁国（如朝鲜、伊朗等）的目标实体，区别仅在于是禁止美国国民还是禁止第三国国民与目标实体进行交易。第三国国民若违反次级制裁要求，将会承担相应后果、受到相应处罚，在比较宽泛的语义上往往也说是受到“制裁”。但严格来说，此“制裁”不同于彼“制裁”，不应理解为次级制裁本身是针对第三国国民的制裁。换言之，应当对次级制裁本身与违反制裁要求而受到的处罚加以区分。
[29]赵海乐：《安理会决议后的美国二级制裁合法性探析》，载《国际法研究》2019年第1期。
[30]戚凯：《霸权羁缚：美国在国际经济领域的“长臂管辖”》，中国社会科学出版社2021年版，第34～54页。
[31][法]弗雷德里克·皮耶鲁齐、马修·阿伦：《美国陷阱》，法意译，中信出版集团2019年版，第1页。
[32]戚凯：《霸权羁缚：美国在国际经济领域的“长臂管辖”》，中国社会科学出版社2021年版，第105页。孟晚舟事件中也存在类似问题。参见肖永平：《“长臂管辖权”的法理分析与对策研究》，载《中国法学》2019年第6期。
[33]例如，对于美国在《海外反腐败法》下的域外管辖和执法，欧盟基本采取了默许的态度，一些欧洲国家还仿效美国制定了类似法律。又如，欧盟反垄断法有着域外适用的长期传统；早在20世纪90年代，欧盟就依据其《合并条例》，否决了当时的全球第一大飞机制造商美国波音公司与第三大飞机制造商麦道公司的合并案，在迫使后者作出重大让步后才予以放行。
[34]杜涛：《欧盟对待域外经济制裁的政策转变及其背景分析》，载《德国研究》2012年第3期。
[35]当时，经过多年谈判，一些西欧国家与苏联达成天然气和管道交易协议，由苏联向西欧国家输送天然气，西欧国家则参与管道建设并提供相关材料、设备和技术。美国对此极为不满，里根政府于1981年宣布了对苏联的一系列制裁措施，其中包括不得对苏联出口管道铺设设备。1982年6月，美国进而出台《石油及天然气管制修正案》，将管制对象扩大至美国人所拥有或控制，或者使用了源自美国的技术生产相关设备的外国公司。此举引起欧洲国家强烈反弹，法国率先发难，并得到西德、英国、意大利的明确支持；欧共体也就该修正案的违法性向美国国务院提交正式声明。后经双方协商，美国最终于1982年11月废除了《石油及天然气管制修正案》。参见杜涛：《欧盟对待域外经济制裁的政策转变及其背景分析》，载《德国研究》2012年第3期。
[36]Council Regulation（EC）No 2271/96 of 22 November 1996 Protecting against the Effects of the Extra-territorial Application of Legislation Adopted by a Third Country，and Actions Based Thereon or Resulting Therefrom，OJ L 309，29.11.1996.
[37]杜涛：《欧盟对待域外经济制裁的政策转变及其背景分析》，载《德国研究》2012年第3期。
[38]廖凡：《比较视角下的不可靠实体清单制度》，载《比较法研究》2021年第1期。
[39]《联合国宪章》第25条规定：“联合国会员国同意依宪章之规定接受并履行安全理事会之决议。”
[40]杜涛：《欧盟对待域外经济制裁的政策转变及其背景分析》，载《德国研究》2012年第3期。
[41]Commission Delegated Regulation（EU）2018/1100 of 6 June 2018 amending the Annex to Council Regulation（EC）No 2271/96 Protecting against the Effects of Extra-territorial Application of Legislation Adopted by a Third Country，and Actions Based Thereon or Resulting Therefrom，OJ L 199 I，7.8.2018.
[42]European Commission，Guidance Note，Questions and Answers：Adoption of Update of the Blocking Statute，2018/C 277 I/03，at 5.
[43]Regulation（EU）No 1215/2012 of the European Parliament and of the Council of 12 December 2012 on Jurisdiction and the Recognition and Enforcement of Judgments in Civil and Commercial Matters，OJ L 351，20.12.2012.
[44]European Commission，Guidance Note，Questions and Answers：Adoption of Update of the Blocking Statute，2018/C 277 I/03，at 9.
[45]European Commission，Guidance Note，Questions and Answers：Adoption of Update of the Blocking Statute，2018/C 277 I/03，at 6.
[46]Daniel Pilarski，Conflicts of Laws：Blocking Statutes and Antiboycott，https：//www.marinelink.com/news/conflicts-laws-blocking-statutes-483175，下载日期：2022年3月23日。
[47]Daniel Pilarski，Conflicts of Laws：Blocking Statutes and Antiboycott，https：//www.marinelink.com/news/conflicts-laws-blocking-statutes-483175，下载日期：2022年3月23日。
[48]Judgment of the Court of Justice on Case C-124/20，Bank Melli Iran v.Telekom Deutschland Gmb H，https：//lupicinio.com/en/judgment-of-the-court-of-justice-on-case-c-124-20-bank-melli-iran-v-telekom-deutschland-gmbh/，下载日期：2022年3月23日。
[49]Bank Melli Opinion：The EU Blocking Regulation Grows Teeth，https：//www.debevoise.com/insights/publications/2021/05/bank-melli-opinion，下载日期：2022年3月23日。
[50]廖凡：《我国对外国法不当域外适用“亮剑”》，载《中国外汇》2021年第6期。
[51]《阻断办法》第6条规定：“有关外国法律与措施是否存在不当域外适用情形，由工作机制综合考虑下列因素评估确认：（1）是否违反国际法和国际关系基本准则；（2）对中国国家主权、安全、发展利益可能产生的影响；（3）对中国公民、法人或者其他组织合法权益可能产生的影响；（4）其他应当考虑的因素。”
[52]丁汉韬：《论阻断法的实施机制及其中国实践》，载《环球法律评论》2022年第2期。
[53]丁汉韬：《论阻断法的实施机制及其中国实践》，载《环球法律评论》2022年第2期。