国际法发展视角下的“正在造法”
那么，国际法及其渊源有无发展？答案是肯定的。在全球化背景下，空前密切、频繁的国际交往不断对国际法的供给体系提出新挑战，并得到了一些回应。国际法不是一个闭塞的自我循环系统，而是一个敞开的、交融的、多元的体系。例如在国际法委员会2018、2019两年的年度工作报告中，国际组织决议、国内法院裁判已被确定地列入证明“国家实践”的证据当中，但在早些的2014、2015年尚未得出该些结论，这反映出近年来国际组织地位的提高，以及国内法对国际法影响的加深。安理会作为国际上执行性最强的国际组织职能机构，其决议内容的变化方向，也映射出国际组织决议在国际法中地位发展变化的趋势，以及国际社会对国际法权威输出的巨大需求。回到法律性质，结合较早论述，国际组织决议至少可以视为是证明某项国际法规则正在被国家实践的重要证据，亦即，其国际法性质相较于“造法”而言，“正在造法”是更为准确的。亦因如此，国外赞成安理会决议具有造法功能的学者多称其性质为“quasi-legislative”即“准立法”，[39]或称其造法效力仅限于具体案件。[40]“尽管1999年《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》第1条第2款亦作了相同的规定，但由于截至安理会通过上述决议的2001年9月28日，仅有博茨瓦纳、斯里兰卡、英国、乌兹别克斯坦四个国家就加入公约交存了批准书，远未达到该公约规定的生效条件，故在安理会通过上述决议时，该公约实则尚未生效。因此，上述安理会的决议，实际上并非是对一项既有的国际法规则的重申，而是创设了一项新的国际法规则。”[41]这一支持“造法性”的观点及其论据，其实从时间维度上准确展现了安理会决议“正在造法”的特殊状态。
对于“正在造法”这一特殊的国际法形成阶段，一些新兴领域的研究成果具有更加贴切的说服力。如在外层空间法领域，由于相应的国际法规则付之阙如，郑斌先生（Bin Cheng）在其20世纪60年代关于外层空间法的研究成果中首次提出“速成国际习惯法”（instant international customary law）概念。不同于传统国际习惯法的形成对国家实践“持续”且“普遍”的要求，郑斌先生提出，即便是在较短时间之内并且在少数个别国家之间，也应当同样能够产生法律确信，并进而形成（速成）国际习惯法。[42]同时，有学者提出，联合国大会第1962[XVIII]号决议可以作为对外层空间法领域速成国际习惯法的证明，进而认为联合国大会决议是一种值得重视的“国际软法”。[43]笔者认为，赋予联合国大会决议等国际组织决议以“国际软法”的称呼，一方面表达出对传统国际法规则形成过程及识别方法中，对据以确认国家意志的“国家实践”的积累要求已然不合时宜的一种谦让式对抗，另一方面也为规则真空地带暂且找到了可行的补位方式。就本文讨论的安理会决议，虽然依据《国际法院规约》第38条并非国际法规则的法定载体，根据《联合国宪章》也并未获得“造法”授权，但对其保守、严谨的定性，并不妨碍我们积极地承认其在国际法体系中促进、见证、指导国际法规则形成与国际法发展的定位。另有国外学者认可安理会决议立法的观点，实际上建立在“破格”认为安理会取得了普遍国家授权的基础上，其所依据的宪章条款被解释为“安全理事会和成员国都享有立法权……默认的立场是，只要成员国能够有效地实现共同目标，立法权仍在成员国手中”[44]。这样的思路，虽然是种“为了认可而认可”的做法，但其反映出的对安理会决议功能和性质的应然性期待，对于我们考虑从何处出发来审视类似的国际法发展有关问题，是有启发作用的。
因而，笔者认为，安理会决议无论从作出决议的行为效力、安理会决议本身的法律性质来看，认为其具有“造法性”的观点，与其说是于法无据的错误结论，不如说是稍显急躁的殷切期待。但该些观点，也直接反映出安理会进行造法的便利性与可预期性受到了关注，其对于国际法规则的辨认和识别起到了重要且高效的辅助作用。如果跳出非此即彼的视角，从国际法发展的角度看，安理会决议具有一种“正在造法”的特殊状态，安理会决议“造法性”之争折射为国际法渊源有无发展之争，其地位亦因此宜落脚于“正在造法”并促进国际法发展的一种重要形式。
（本文责任编辑：金 晟）
An Analysis of the Status of United Nations Security Council Resolutions
Qin Nan
Abstract:Since the“911”Incident,many scholars at home and abroad have been discussing whether UNSC(United Nations Security Council)resolutions have a law-making function.From the perspective of the legal effect of UNSC resolutions,the Security Council exercises its authority in accordance with the UN Charter,it has no law-making authority but law-making convenience.From the perspective of the legal nature of UNSC resolutions,in accordance with Article 38 of the Statute of the International Court of Justice,UNSC resolutions do not fit in any of the legal forms of sources of international law,whereas they can be characterized as subsidiary means for the determination of rules of international law.Without being limited by drawing the conclusion of whether they are“law-making”or not,taking a perspective of the development of international law,it can be seen that the debate on the“law-making”nature of UNSC resolutions is also a debate on the development of the sources of international law,and that the status of UNSC resolutions should be therefore appropriately determined as“in the process of making laws”and making a contribution to the development of international law.
Key Words:UNSC resolutions;law-making function;the united nations;sources of international law
【注释】
[1]秦男，华东政法大学国际法学博士研究生，上海市浦东新区人民法院自由贸易区法庭（自由贸易区知识产权法庭）审判员。
[2]“Give Peace a Chance”，Secretary-General Urges Russian Federation at Security Council Meeting on Ukraine，Saying too Many People Have Died，https：//www.un.org/press/en/2022/sgsm21155.doc.htm.，下载日期：2022年2月25日。
[3]数据来源：https：//www.un.org/securitycouncil/zh/content/resolutions.，下载日期：2022年2月23日。
[4]伊恩·赫徳：《联合国安理会与国际法治》，付炜译，章前明校，载《浙江大学学报（人文社会科学版）》2013年第5期。
[5]“for the first time in history the Security Council enacted legislation for the rest of the international community”，see UN Doc.A/56/PV.25，at 3（Costa Rica）.P.C.Szasz，The Security Council Starts Legislating，The American Journal of International Law，2002，Vol.96.相关观点参见S.Talmon，The Security Council as World Legislature，The American Journal of International Law，2005，Vol.99；Vesselin Popovski，The Legislative Role of the Security Council's Thematic Resolution，in The Security Council as Global Legislator，edited by Vesselin Popovski and Trudy Fraser（eds.），Routledge，2014，p.3；简基松：《对安理会“决议造法”行为之定性分析与完善建言》，载《法学》2009年第10期；何田田：《联合国安理会决议与国际法渊源关系的思考》，载《南都学坛（人文社会科学学报）》2017年第3期；王虎华、蒋圣力：《联合国安理会决议造法的国际法思考》，载《时代法学》2015年第6期；王虎华、肖灵敏：《再论联合国安理会决议的国际法性质》，载《政法论丛》2018年第6期等。
[8]如在第1378（2001）、1386（2001）号关于阿富汗局势的决议序言中均载明“该决议支持根据《联合国宪章》根除恐怖主义的国际努力，并重申2001年9月28日第1373（2001）号决议”。
[9]C.H.Powell，A Fullerian Analysis of Security Council Legislation，International Organizations Law Review，2011，Vol.8，No.1；Matthew Happold，The Security Council Resolution 1373 and the Constitution of the United Nations，Leiden Journal of International Law，2003，Vol.16，No.3.
[10]王玫黎、谭畅：《冲突与协调：安理会与国际法院的关系新论》，载《西南政法大学学报》2012年第5期。
[11]伊恩·赫徳：《联合国安理会与国际法治》，付炜译，章前明校，载《浙江大学学报（人文社会科学版）》2013年第5期。
[12]梁西：《国际困境：联合国安理会的改革问题——从日、德、印、巴争当常任理事国说起》，载《法学评论》2005年第1期。
[13][英]伊恩·布朗利：《国际公法原理》，曾令良、余敏友等译，法律出版社2003年版，第759页；饶戈平、蔡文海：《国际组织暗含权力问题初探》，载《中国法学》1993年第4期。
[14]Reparation for Injuries Suffered in the Service of the United Nations，Advisory Opinion of 11 April 1949，I.C.J.Reports，1949，https：//www.icj-cij.org/en/case/4.，下载日期：2022年7月12日。
[15]简基松：《对安理会“决议造法”行为之定性分析与完善建议》，载《法学》2009年第10期；王虎华、肖灵敏：《再论联合国安理会决议的国际法性质》，载《政法论丛》2018年第6期。
[16]汉斯·考施勒：《国际关系中的权力模糊与联合国的未来》，孙露译，载《吉林大学社会科学学报》2013年第3期。
[17]Nigel D.White，The Will and Authority of the Security Council after Iraq，Leiden Journal of International Law，2004，Vol.17.另见《中国常驻联合国代表呼吁改进安理会制裁的设计和执行》，http：//m.people.cn/n4/0/2022/0208/c23-15429543_2.html.，下载日期：2022年2月25日。
[18]古祖雪：《国际造法：基本原则及其对国际法的意义》，载《中国社会科学》2012年第2期。
[19]“Despite the inability of Lebanese democracy conclusively to give its agreement，was not unreasonable.This was a case where，all other things being equal，international criminal justice's own peculiar internal dynamics shifted the scales in favour of more，not less，international intervention.”See FRÉDÉRIC MÉGRET，A Special Tribunal for Lebanon：The UN Security Council and the Emancipation of International Criminal Justice，Leiden Journal of International Law，2008，Vol.21.(https://www.daowen.com)
[20]何田田：《论〈联合国宪章〉对安理会权力的限制——基于条约解释的视角》，载《中山大学法律评论》2005年第1辑。
[21]A/63/69-S/2008/270《关于联合国安全理事会与法治问题的2004—2008年奥地利倡议最后报告》，https：//documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N08/330/20/PDF/N0833020.pdf？OpenElement.，下载日期：2022年7月13日。
[22]王佳：《从反恐决议看联合国安理会职能的扩张》，载《国际论坛》2011年第4期；赵建文：《联合国安理会在国际法治中的地位和作用》，载《吉林大学社会科学学报》2011年第4期。
[23]Shabtai Rosenne，Practice and Methods of International Law，Oceana Pubns，1984，p.2.
[24]帕瑞·凯勒：《中国法的渊源》，桂万先译，载《南京大学法律评论》1998年第2期。
[25]Henry Wheaton：Elements of International Law，Philadelphia，1836；reprint New York：De Capo Press，1972，pp.5-16.转引自何志鹏：《国际法的遵行机制探究》，载《东方法学》2009年第5期。
[26][英]约翰·奥斯汀：《法理学范围之限定》（英文版），中国政法大学出版社2003年版，第26页。转引自甘德怀：《作为命令的法律——兼评约翰·奥斯汀〈法理学的范围〉》，载《河北法学》2007年第2期。
[27]车丕照：《国际秩序的国际法支撑》，载《清华法学》2009年第1期。
[28]王虎华：《国际法渊源的定义》，载《法学》2017年第1期。
[29]《国际法院规约》第38条规定：“一、法院对于陈诉各项争端，应依国际法裁判之，裁判时应适用：（子）不论普通或特别国际协约，确立诉讼当事国明白承认之规条者。（丑）国际习惯，作为通例之证明而经接受为法律者。（寅）一般法律原则为文明各国所承认者。（卯）在第五十九条规定之下，司法判例及各国权威最高之公法学家学说，作为确定法律原则之补助资料者。二、前项规定不妨碍法院经当事国同意本‘公允及善良’原则裁判案件之权。”第59条规定：“法院之裁判除对于当事国及本案外，无拘束力。”文件来源https：//www.un.org/zh/documents/statute/text.htm.，下载日期：2020年9月30日。
[30]宋杰：《〈国际法院规约〉第38条：起早过程与启示》，载《国际法研究》2019年第4期。
[31]Military and Paramilitary Activities in and against Nicaragua（Nicaragua v.United States of America），Merits，Judgment，I.C.J.Reports 1986，para.202.
[32]张华：《反思国际法上的“司法造法”问题》，载《当代法学》2019年第2期。
[33]联合国国际法委员会报告第七十次会议（2018年4月30日至6月1日和7月2日至8月10日），https：//documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G18/252/66/PDF/G1825266.pdf？OpenElement.，下载日期：2020年11月30日。
[34]《联合国宪章》第18条规定：“一、大会之每一会员国，应有一个投票权。二、大会对于重要问题之决议应以到会及投票之会员国三分之二多数决定之。此项问题应包括：关于维持国际和平及安全之建议，安全理事会非常任理事国之选举，经济及社会理事会理事国之选举，依第八十六条第一项（寅）款所规定托管理事会理事国之选举，对于新会员国加入联合国之准许，会员国权利及特权之停止，会员国之除名，关于施行托管制度之问题，以及预算问题。三、关于其他问题之决议，包括另有何种事项应以三分之二多数决定之问题，应以到会及投票之会员国过半数决定之。”资料来源：https：//www.un.org/zh/charterunited-nations/index.html.，下载日期：2020年10月4日。
[35]《联合国宪章》第25条规定：“联合国会员国同意依宪章之规定接受并履行安全理事会之决议。”资料来源：https：//www.un.org/zh/charter-united-nations/index.html.，下载日期：2020年10月4日。
[36]古祖雪：《国际造法：基本原则及其对国际法的意义》，载《中国社会科学》2012年第2期。
[37]伊恩·赫徳：《联合国安理会与国际法治》，付炜译，章前明校，载《浙江大学学报（人文社会科学版）》2013年9月第43卷第5期。
[38]“In this respect，and given that the primary concern for the belligerent parties is arguably the possibility or prevention of sanctions or other coercive measures，if greater consistency can be developed in the linkage between ostensibly binding ceasefire resolutions and the imposition of enforcement measures，for example，there would not only be greater clarity on the law，but also greater prospects that warring parties would heed the call to lay down their arms.”See Christian Henderson and Noam Lubell，The Contemporary Legal Nature of UN Security Council Ceasefire Resolutions，Leiden Journal of International Law，2013，Vol.26.
[39]J.W.Halderman，The United Nations and the Rule of Law：Charter Development through the Handling of International Disputes and Situations，Oceana Publications，Dobbs Ferry/NY：1966，pp.65，70.
[40]H.Kelsen，The Law of the United Nations：A Critical Analysis of Its Fundamental Problems，Preager，1964，p.295.
[41]See Jan Wouters and Jed Odermatt，Reflection on the Law-making Powers of the Security Council，in Vesselin Popovski and Trudy Fraser（eds.），The Security Council as Global Legislator，Routledge，2014，p.3.
[42]See Bin Cheng，United Nations Resolutions on Outer Space：“Instant”International Customary Law，The Indian Journal of International Law，1965，Vol.5.
[43]蒋圣力：《联合国大会决议法律效力问题重探——以外层空间国际法治实践为例》，载《国际法研究》2020年第5期。
[44]“If both the Security Council and member states enjoy legislative powers，the immediate question，then，is to decide when it is opportune for the Security Council to exercise such power，which is an inquiry into subsidiarity stricto sensu.More specifically，what needs to be ascertained is whether the issue has a transnational aspect，the regulation of which will satisfy an objective pursued by the United Nations and its member states，and whether that objective can be achieved by member states through the normal law-making processes or more efficiently by the Security Council.It transpires，then，that the default position is that law-making remains with the member states as long as they can attain the common objective effectively.”See Nicholas Tsagourias，Security Council Legislation，Article 2（7）of the UN Charter，and the Principle of Subsidiarity，Leiden Journal of International Law，2011，Vol.24.