《阻断法》适用的两难：以“梅利银行案”为例
2021年12月21日，欧洲法院应德国国内法院请求，就“伊朗梅利银行诉德国电信案”（Bank Melli Iran v.Telekom Deutschland Gmb H，以下简称“梅利银行案”）作出初步裁决，自《阻断法》1996年11月制定以来首次对该法作出解释。[48]通过这一裁决，可以管窥《阻断法》适用中不同利益考量的两难处境。
在“梅利银行案”中，原告伊朗梅利银行在德国汉堡设有分行，其核心业务是与伊朗进行外贸结算。被告德国电信是德国最大的电信服务提供商德国电信集团的子公司，该集团在全球拥有超过27万名员工，其中5万多人在美国，营业额的50%来自美国。原告与被告之间签有一份框架合同，委托被告向原告位于德国的所有机构提供通信服务。2018年5月，美国退出伊核协议，重启对伊制裁后，8月6日梅利银行被再次列入OFAC的SDN清单。11月16日，德国电信向梅利银行发出终止所有合同的通知。梅利银行就此向汉堡地区法院提起诉讼，认为被告德国电信的行为违反了《阻断法》关于不得认可和遵守美国对伊朗制裁措施的规定，并请求法院命令被告继续履行合同义务。11月28日，汉堡地区法院作出判决，认为德国电信的终止通知符合合同中关于允许单方解约的规定，并未违反《阻断法》。原告不服一审判决，向汉萨高等地区法院提出上诉，提出被告终止合同的行为违反《阻断法》第5条第1款的规定，应被认定无效，因为后者终止合同的唯一动机是遵守该法附件所列的一项外国制裁立法。被告则辩称，《阻断法》第5条并未改变一方合法终止合同的权利，这一终止行为是否合法也不取决于终止的理由；合同和德国法律均未要求其披露终止合同的原因，因此终止合同的动机无关紧要。
汉萨高等地区法院认为，欧洲法院对《阻断法》第5条的解释是解决争端的先决条件，因此终止诉讼程序，并根据《欧洲联盟运行条约》，将以下问题提交欧洲法院进行初步裁决：（1）《阻断法》第5条第1款是仅适用于欧盟经营者直接或间接获得美国行政或司法命令的情形，还是同样适用于没有任何此类命令但以遵守次级制裁规定为前提的情形；（2）第5条第1款是否应被解释为凌驾于允许无正当理由终止合同的国内法之上；（3）违反第5条的行为是必须被确认无效，还是可以施加替代处罚（如罚金）来实现《阻断法》的目的。《阻断法》第5条第1款的原文为：“任何人（欧盟经营者）均不得直接或通过附属机构或其他中介，以作为或故意不作为的方式，遵守直接或间接来自列明法律或者来自基于或产生自这些法律的相关行动的任何要求或禁令，包括外国法院的请求。”
对于汉萨高等地区法院的问题，欧洲法院佐审官（Advocate General，或称总法律顾问）杰拉德·霍根（Gerard Hogan）法官于2021年5月12日给出了他的咨询意见。[49]霍根认为：第一，第5条第1款的禁止性规定，应解释为即使在经营人未经外国行政或司法机构强制而遵守此类立法的情况下也适用；第二，若根据国内法规定，欧盟经营者可以终止与列入SDN清单的当事方的合同义务，而无须证明其终止合同决定的正当性，则第5条第1款应理解为排除上述国内法规定的效力，即凌驾于相关国内法之上；第三，第5条第1款应解释为，若未能遵守该条款规定，则受制裁当事方所在国法院必须命令欧盟经营者维持这种合同关系，即确认相关违规行为无效。不难看出，霍根对《阻断法》作出完全忠于立法初衷的、颇为“原教旨主义”的解释，没有给被告留下辗转腾挪的空间。对此他略显无奈地表示：“欧盟《阻断法》是一件非常呆板的工具，旨在消除美国制裁措施在欧盟内的侵入性域外适用效果。这种‘消杀法’不可避免地会造成附带损失，很多人认为鉴于其庞大的在美业务，德国电信将首当其冲。正如我已经暗示的那样，这些问题值得欧盟立法者深思。但欧洲法院只是法院，我们的职责是落实正当制定的法律的规定。基于我已经给出的理由，我认为欧盟《阻断法》第5条第1款具有这样广泛的影响，即使在此情形下该规定可能会被认为是以异乎寻常的侵入性方式凌驾了通常的商业自由。”
欧洲法院的裁决最终没有完全采纳霍根法官的咨询意见，而是对第5条第1款作出更具灵活性和宽松度的解释。法院认为：第一，第5条第1款应解释为，禁止欧盟经营者遵守《阻断法》附件所列美国法律（列明立法）规定的条件或禁令，即使其并未收到要求其这样做的美国行政或司法指令，而是主动遵守。法院指出，在解释欧盟法律的规定时需要考虑相关措辞、立法背景和立法目的，从“包括”“基于”等表述中可以看出即使没有外国行政或司法机构的指令，这项规定也仍然适用。因此，无论外国行政或司法机构是否明确出台禁令，欧盟经营者均应主动遵守第5条第1款。
第二，第5条第1款应解释为，不排除欧盟经营者根据其国内法规定无理由终止合同的权利，但若表面证据显示其遵守了列明立法，则其必须证明其终止合同并非旨在遵守列明立法。换言之，《阻断法》第5条第1款并不当然凌驾于允许欧盟经营者无理由终止合同的国内法规定之上，欧盟经营者也并不因为合同相对方被列入相关外国制裁清单而当然丧失无理由终止合同的权利，但若原告提交的相关材料足以构成认定被告解约行为与外国制裁有关的表面证据，则被告需要证明其解约行为与所述外国制裁无关，而是有其他正当理由，即此时举证责任发生转移。
第三，第5条第1款应解释为，不排除国内法院将欧盟经营者终止合同的行为认定为无效，但应当符合比例原则，将经营者若不遵守列明法律所遭受的经济损失的可能性和程度相权衡。换言之，认定解约行为无效（即强制要求维持合同关系）并非必然或唯一选择。关于其他处罚措施，法院指出，在欧盟没有统一立法规定相关处罚措施的情况下，成员国有权依据欧盟法的一般原则制定处罚措施，但同样需要依据比例原则确定处罚力度，如罚款数额。法院同时强调，欧盟经营者固然有《欧盟基本权利宪章》第16条规定的经营自由，但这种经营自由并非绝对特权，《阻断法》第5条第1款本身就是对经营自由的合法限制，企业应当遵守法律规定。
可以看出，在这起“《阻断法》解释第一案”中，欧洲法院竭力在维护《阻断法》权威、实现立法者意图与正视《阻断法》“副作用”、减轻对欧盟经营者“杀伤”之间寻求平衡。《阻断法》是直接针对美国次级制裁及其“长臂管辖”的反制措施，有其积极意义。首先，这是对美国相关制裁法律域外适用的合法性和效力的直接否定，也是对己方立场的鲜明宣示，是法律意义上的“亮剑”；其次，这使得相关企业在面对美国的制裁法律时，有了不予遵守的正当理由。但《阻断法》的局限性也是客观存在的：在“阻断国”与美国之间的实力、手段和“筹码”有所差距的情况下，《阻断法》并不能从根本上改变或改善被制裁企业的处境。本质上，《阻断法》是让欧盟经营者在美国法与欧盟法之间“选边”，但这种“选择”并非单纯的法律或道德问题，从根本上说更是一种商业判断。[50]《阻断法》固然措辞严厉，但鉴于美国的实际控制力和影响力，对于许多全球性公司而言，屈从于美国的压力可能仍是最终的“合理”选择。面对美国市场禁入、技术“断供”、金融“封锁”等方面的现实压力，很多公司可能会选择违反《阻断法》，即便为此受到欧盟成员国的金钱处罚。在很大程度上，《阻断法》的政治意义多于法律意义、象征价值高于实际价值。而从受影响企业的角度看，这种象征性价值对于缓解其所面临的法律和经济困境并无太多助益。也正是基于这一客观现实，《阻断法》第5条第2款授权欧盟委员会全部或部分豁免特定欧盟经营者遵守该法的义务，即允许该等经营者全部或部分遵从外国制裁立法或措施。但如前所述，这种豁免须以“如果不这样做将会对其利益或者欧盟利益造成严重损害”为前提，且“严重损害”的标准颇为不低。而欧洲法院在“梅利银行案”中的初步裁决，核心要义是对《阻断法》的适用附加一些限定条件和情境标准，为成员国法院和相关当事方提供更多操作余地和腾挪空间，以尽可能减少该法的“附带损害”。